La diplomacia parlamentaria, un instrumento al servicio de los intereses del Estado y de la comunidad internacional

La diplomacia parlamentaria, un instrumento al servicio de los intereses del Estado y de la comunidad internacional

La dirección de la política exterior corresponde al Gobierno, tal y como establece el artículo 97 de la Constitución, pero las Cortes Generales, Congreso de los Diputados y Senado, participan en su definición y en el control de su ejecución al ejercer sus funciones constitucionales.

Las Cámaras aprueban las leyes con contenido internacional, controlan la acción del Gobierno en materias internacionales, aprueban la partida presupuestaria dedicada a asuntos exteriores y cooperación y ejercen otras muchas funciones con esencia internacional, como es la autorización de tratados y convenios internacionales, o su propia actividad internacional a través de la diplomacia parlamentaria.

UNA DEFINICIÓN…

Según el Diccionario de la Real Academia Española, la Diplomacia se define como el conjunto de los procedimientos que regulan las relaciones entre los Estados.

Hacer diplomacia es negociar entre las distintas soberanías por medio de la palabra y de los documentos.

La diplomacia parlamentaria es un concepto más concreto y a la vez engloba múltiples dimensiones. Trasciende aquella diplomacia que se ejerce en el marco de las organizaciones internacionales para abarcar la participación de las Cámaras, y de sus órganos, a la hora de definir, controlar y ejecutar la política exterior del Estado, así como la importante, aunque a menudo no tan mediática, actividad internacional de las Cámaras.

Se trata de una continua y permanente labor que ha superado su objetivo inicial de crear vínculos a través del diálogo entre los parlamentos, para contribuir directamente en la definición de la política exterior del Estado que, con carácter general, no ejecuta de forma directa sino que coadyuva en su diseño y controla su ejecución por parte del Gobierno.

Los parlamentos participan en el diseño y control de las políticas exteriores gubernamentales y ejercen una labor complementaria a través de la diplomacia parlamentaria

La relevancia de la diplomacia parlamentaria ha ido creciendo en las últimas décadas, en el marco de una comunidad internacional cada vez más global e interconectada, porque sus notas características aportan un marco inigualable y complementario en la definición de la política exterior.

Son algunas de estas notas su carácter en ocasiones informal, la capacidad de representar el pluralismo político en el ámbito internacional, su permanencia más allá de las legislaturas, su labor complementaria a la diplomacia clásica del Ejecutivo, su carácter previo al desarrollo de otras actividades, su función como instrumento de control y el compromiso esencial con los principios e ideales democráticos.

Vista la naturaleza y esencia de esta labor internacional de las Cámaras, una aproximación al concepto de diplomacia parlamentaria exige conocer cómo aparece y se expande desde los inicios del parlamentarismo hasta el siglo XXI; un recorrido por la diplomacia ejercida por el Congreso de los Diputados y el Senado desde la aprobación de la Constitución y un análisis de los instrumentos y mecanismos a través de los cuales se ejecuta en la actualidad.

UN POCO DE HISTORIA…

En el siglo XVI se consolida una nueva forma de organización política, que Maquiavelo denomina Stato, el Estado Moderno. Los monarcas, para afianzar su poder se asientan sobre un conjunto de nuevos instrumentos: la burocracia, el ejército y la diplomacia permanentes.

Así, y especialmente a partir de las misiones impulsadas por Fernando el Católico, las embajadas itinerantes -que son meras expediciones políticas para arreglar, por ejemplo, bodas reales y establecer alianzas y acuerdos de paz- devienen embajadas permanentes con sede fija  a cargo de diplomáticos profesionales.

En los siglos venideros la política internacional de los Estados es promovida por las cancillerías de los monarcas absolutos. Una realidad que se transforma con las revoluciones atlánticas de finales del siglo XVIII y principios del XIX, donde la soberanía bascula del monarca al pueblo, representado en el Parlamento, depositario de la soberanía y sustentador, en los sistemas parlamentarios, de los Gobiernos.

Así, desde los orígenes del parlamentarismo al órgano representativo se le confieren responsabilidades internacionales. Lo hace la práctica constitucional británica a partir de la Revolución Gloriosa de 1689 y los primeros textos constitucionales surgidos de la Revolución francesa, de la independencia norteamericana, e incluso en las Cortes de Cádiz. Y así, los parlamentos comienzan a participar en actos de tanta trascendencia como la declaración de la guerra y la ratificación de alianzas con otros países.

La Constitución de 1812 al conferir a las Cortes sus facultades, en su art. 131, definía entre ellas: Aprobar antes de su ratificación los tratados de alianza ofensiva, los de subsidios y los especiales de comercio.

A pesar de este sustancial cambio, a lo largo del siglo XIX los Estados liberales democráticos mantienen una distinción clara entre las relaciones internacionales y la actividad diplomática por un lado, competencia exclusiva de los Ejecutivos, y la vida parlamentaria por otro.

Solo en el tránsito del siglo XIX al XX nuevas realidades otorgan a las Cortes un papel más destacado. Por una parte, la mayor pluralidad política convierte al Parlamento en el foro donde crear un consenso previo a la aplicación de la política internacional por parte de los Ejecutivos. Por otra, la movilización social en contra de la guerra, en el contexto de la Paz armada, también impregna los ámbitos político y parlamentario.

En dicho contexto nace, en 1889, la Unión Interparlamentaria (UIP) y con ella la cooperación internacional institucionalizada, reflejando un cambio de tendencia: las relaciones internacionales corresponden a los Gobiernos, pero en el marco de la UIP se va institucionalizando un foro estable de debate entre parlamentarios representantes de sus respectivos pueblos, con objeto de resolver las divergencias internacionales sin recurrir a las armas.

Y si bien los intentos internacionales por preservar la paz son un auténtico fracaso en la primera mitad del siglo XX -con la Sociedad de Naciones y las políticas de no intervención y no agresión-, finalizada la Segunda Guerra Mundial, ven la luz un conjunto de iniciativas con la finalidad de reordenar la comunidad internacional. Así, en los años cuarenta nacen la Organización para las Naciones Unidas, la Liga de Estados Árabes, la Organización de Estados Americanos y el Consejo de Europa.

En la mayoría, los representantes en estos nuevos foros proceden de los Gobiernos. Sin embargo, en Europa se fragua una realidad pionera: los nuevos proyectos para restaurar la paz y la concordia en el continente otorgan un papel concreto a los parlamentos, si bien a través de órganos de carácter consultivo.

El Consejo de Europa y las Comunidades Europeas incluyeron, en sus estructuras organizativas primitivas, asambleas parlamentarias consultivas compuestas por representantes de los parlamentos nacionales.

Numerosas razones justifican este nuevo papel de los parlamentos en la escena internacional. Muchos de los impulsores de estas iniciativas habían sido diputados o senadores de sus respectivos países, que además cuentan ya con estructuras parlamentarias consolidadas, que son el centro del sistema democrático.

Además, en los nuevos proyectos internacionales se impulsa la construcción democrática como un objetivo a cumplir -ya que estas formas de gobierno reducen el riesgo de conflicto bélico- y no hay democracia sin Parlamento.

Con ello, la segunda mitad del siglo XX conoce un despliegue sin precedentes de organizaciones internacionales impulsadas por el proceso descolonizador, que multiplica el número de actores estatales en la esfera global, y por la confrontación entre los bloques occidental y soviético en el marco de la Guerra Fría.

El crecimiento de miembros en la ONU y en la Unión Interparlamentaria y el nacimiento de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, con carácter informal desde 1955 y formalmente establecida en 1967, son claros ejemplos de estos cambios.

La caída del muro de Berlín en 1989 abre una nueva etapa en las relaciones internacionales y con ella la consolidación de la diplomacia parlamentaria como herramienta al servicio de los intereses de los Estados y de la comunidad internacional.

El ideal de que la democracia es la única forma de gobierno civilizada lleva aparejado la consolidación del papel de los parlamentos en la esfera internacional con una finalidad concreta. De hecho, en el seno de la Unión Interparlamentaria se describe el objetivo central de la diplomacia parlamentaria: “más democracia y mejor democracia para todos”.

Y en este marco, los nuevos casos de cooperación entre Estados que van surgiendo comparten una característica común: junto a la estructura intergubernamental se fija una interparlamentaria y como ejemplos de ello se pueden nombrar la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y la Comunidad de Estados Independientes, que surge tras la disolución de la URSS.

En los Estados modernos, el Parlamento es una creación reciente y más reciente es su intervención en cuestiones de política internacional.

En las últimas décadas, los procesos de globalización e interconexión mundiales han puesto de manifiesto una nueva realidad en las relaciones internacionales: la política exterior y los tratados y convenios internacionales a los que se presta consentimiento tienen una influencia cada vez más directa en la vida cotidiana de los ciudadanos. En consecuencia, los parlamentos no pueden quedar ajenos a estos procesos, ya sea a través de organismos institucionalizados o mediante foros y reuniones no permanentes e informales, que sientan las bases de la diplomacia parlamentaria hoy en día.

Los parlamentos y los parlamentarios, como representantes del pueblo, no pueden permanecer ajenos a la dimensión internacional de la política.

Y EN ESPAÑA…

Los rasgos de la diplomacia parlamentaria que se han definido en estas líneas son aplicables al ejercicio de estas actividades por el Congreso de los Diputados y el Senado.

Desde la aprobación de la Constitución de 1978 la labor internacional de las Cámaras recorre tres etapas: el regreso a la escena internacional (1977-1986), la expansión (1986-2010) y la consolidación (2010-Actualidad). Más de cuatro décadas en las que nuevos instrumentos se suman a otros más antiguos para cumplir con su misión internacional bajo los principios de transparencia, especialización y unidad de la acción exterior.

 

De la transición democrática al ingreso de España en las Comunidades Europeas

El aislamiento y la crítica por parte de la comunidad internacional en los estertores del franquismo es la situación de partida sobre la que se comienza a edificar, en la Transición, una nueva política exterior acorde a la nueva democracia que se está fraguando. En esta construcción, las Cortes Generales van a jugar un papel destacado.

Este papel va a demostrarse de forma significativa en el ingreso de España en el Consejo de Europa en 1977, en la participación de las reuniones de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, a la que se adhieren en 1982, y en la configuración de un Comité Mixto Cortes Generales-Parlamento Europeo donde se ejerce un notable esfuerzo parlamentario para avanzar en las negociaciones para la integración en las Comunidades Europeas, que se hace efectiva en 1986.

Como notas definitorias de esta primera fase destacan la participación de figuras políticas relevantes en las delegaciones internacionales y el amplio consenso entre las grandes formaciones políticas en torno a las principales cuestiones internacionales.

 

De 1986 a 2010: crecimiento de la actividad exterior de las Cámaras

1986 es el año de la adhesión de España a las Comunidades Europeas y la continuidad en la Alianza Atlántica con el rechazo en referéndum de la propuesta de abandono de esta organización de defensa colectiva.

Son años de creciente participación de nuestro país en las políticas europeas y de apertura de nuevos horizontes: se consolida la diplomacia parlamentaria con el continente americano, sobre lazos históricos y culturales; y con el Mediterráneo, el Norte de África y el mundo árabe, dentro de las políticas de vecindad.

España adquiere relevancia internacional y también protagonismo. Madrid acoge en 1989 la Conferencia de Presidentes de Parlamentos Europeos, en 1991 promueve la creación de la Asamblea Parlamentaria de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa y  en 1995 se constituye la Conferencia de Presidentes de Parlamentos Euromediterráneos, germen de la Asamblea Parlamentaria de la Unión por el Mediterráneo.

En este marco, las formas e instrumentos cambian. Más allá de la creación de grupos de amistad bilaterales, herramienta ya en desuso, las relaciones internacionales de las Cámaras se definen por una mayor intensidad, con más participación en reuniones internacionales; y una especialización, tanto en los parlamentarios que ejercen esta diplomacia como en los temas que se abordan: de cuestiones de política general a ámbitos concretos.

 

A partir de 2010…

Un conjunto de factores cambia en esta segunda década del siglo XXI. En respuesta a la crisis económica y financiera se desarrollan políticas de contención del gasto, con repercusión en las actividades internacionales de las Cámaras. Además, un arco parlamentario con un mayor número de fuerzas políticas tiene su incidencia en el consenso en política exterior.

Paralelamente, la diplomacia parlamentaria adquiere nuevas notas: mayor institucionalización en las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo en el diseño de la acción exterior, resultado de la Ley 2/2014 de la Acción y el Servicio Exterior del Estado. Y, en aplicación del principio de transparencia, las Cámaras difunden a través de sus webs información detallada y actualizada sobre la actividad internacional de los parlamentarios.

Son también nuevas notas la consolidación de un nuevo instrumento -los foros parlamentarios bilaterales- y la participación de las Presidencias del Congreso o del Senado, como tercera y cuarta autoridad del Estado, en representación de España en actos internacionales y el nacimiento de las Conferencias Parlamentarias de la Unión Europea.

Además, es necesario recordar como en estos últimos tiempos las Cortes Generales han sido anfitrionas de la 143º Asamblea de la Unión Interparlamentaria, en 2021, y como en noviembre de este año, Madrid acoge la 68ª Sesión Anual de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, complementaria de la Cumbre celebrada en junio.

Es también un claro ejemplo de la consolidación de la actividad internacional de las Cámaras la reforma del Reglamento del Congreso de junio de 2022 para aplicar el voto telemático a los miembros de delegaciones permanentes, a los diputados con compromisos de representación institucional en cumbres europeas, iberoamericanas, de la OTAN, del G-20, o en reuniones oficiales de la Asamblea General de Naciones Unidas, cuando su participación les impida asistir a la votación en Pleno.

CÓMO SE EJERCE…

El recorrido histórico por estas más de cuatro décadas de actividad internacional del Congreso de los Diputados y del Senado ha ido mostrando los instrumentos de los que se han dotado las Cámaras para cumplir con sus misiones en el ámbito de la diplomacia parlamentaria.

Solo resta recorrer los principales mecanismos que sirven de marco para el desarrollo de esta fundamental actividad que se ejerce siempre desde la perspectiva de los valores constitucionales y europeos y de los principios definidos en nuestro ordenamiento jurídico.

Hoy en día, tal y como se observa en la información sobre la actividad internacional del Congreso de los Diputados, la diplomacia parlamentaria se desarrolla a través de un conjunto de actividades institucionalizadas como son la participación de las delegaciones oficiales en las asambleas parlamentarias de organismos internacionales, las visitas de jefes de Estado -donde visitar un histórico-, los viajes realizados y previstos de delegaciones oficiales y de comisiones, las conferencias parlamentarias de la Unión Europea, los foros parlamentarios y la actividad de cooperación internacional.

Los parlamentos no pueden ser ajenos a ningún ámbito que incida en la vida de los ciudadanos. Las cumbres de jefes de Estado, los actos solemnes de firma de tratados internacionales, los conflictos y acuerdos globales parecen lejanos del día a día y nada más lejos de la realidad. La dimensión internacional de la política repercute en lo más común de nuestras vidas y por ello, los Parlamentos deben participar en su diseño, ejecución y control.

Actividades institucionalizadas y encuentros informales, foros de encuentro entre parlamentarios de distintos países y posiciones políticas para debatir sobre el presente y el futuro del mundo

Más sobre la diplomacia parlamentaria en España...

Del Proyecto de Ley de Presupuestos al BOE, la tramitación parlamentaria de las cuentas públicas

Del Proyecto de Ley de Presupuestos al BOE, la tramitación parlamentaria de las cuentas públicas

Art. 66.2 de la Constitución: Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

Para cumplir con el programa de Gobierno y desarrollar las políticas públicas, el Ejecutivo cuenta con múltiple herramientas jurídicas, y de entre ellas, los presupuestos adquieren una centralidad incuestionable, ya que más que ser un mero instrumento técnico y contable son la política del Estado en cifras; y por ello, en su proceso de aprobación, el Parlamento, eje del sistema democrático, cumple esenciales funciones.

Todas las democracias modernas han articulado un procedimiento para ejercer la función presupuestaria, en la que deben colaborar Gobierno y Parlamento; y en España este marco jurídico presupuestario queda estructurado en la Constitución de 1978 , las leyes y los Reglamentos del Congreso y del Senado.

El texto constitucional, en su artículo 66 encomienda la aprobación de las presupuestos del Estado a las Cortes Generales, colocando esta esencial función parlamentaria al mismo nivel que la legislativa y la de control al Gobierno. A continuación, el artículo 134.1 atribuye las competencias concretas a los poderes del Estado: si bien el Gobierno elabora los presupuestos anuales, las Cortes Generales –Congreso de los Diputados y Senado– los examinan, enmiendan y aprueban.

Art. 134.1 de la Constitución: Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

De acuerdo con estas previsiones, el poder ejecutivo tiene la competencia exclusiva a la hora de elaborar los presupuestos, ningún otro actor puede ejercer la iniciativa; y corresponde al poder legislativo la aprobación de la Ley de Presupuestos. Y para ello, se aplica el procedimiento legislativo ordinario con ciertas notas propias: límites a la presentación de enmiendas, ronda de comparecencias de altos cargos de la administración del Estado, debate y aprobación por secciones y exigencia de que sean aprobados por el Pleno y no en comisión son algunas de las especialidades que se aplican a la tramitación parlamentaria de los presupuestos.

La tramitación parlamentaria del proyecto de ley de presupuestos generales goza de prioridad frente al resto de iniciativas legislativas que se estén viendo en la Cámara.

El proyecto de ley de presupuestos generales del Estado es entregado por el titular del Ministerio de Hacienda a la Presidencia del Congreso, y una vez son calificados por la Mesa de la Cámara Baja comienza su tramitación parlamentaria, siguiendo los mismos pasos que cualquier otro proyecto de ley, con las siguientes especificidades, que analizaremos según el momento cronológico en el que se aplican:

 

¿La tramitación del proyecto de ley de presupuestos tiene preferencia?

Sí, para que puedan entrar en vigor el 1 de enero. Dice la Constitución que el Proyecto de Ley debe remitirse al Congreso antes del 1 de octubre. El motivo de esta previsión es asegurar que da tiempo a que se tramiten antes de final de año y que las cuentas puedan entrar en vigor el 1 de enero. Para facilitarlo, los Reglamentos parlamentarios prevén que la tramitación de las cuentas del Estado tenga preferencia sobre cualquier otra iniciativa, lo que convierte el debate presupuestario en el centro de la actividad del otoño parlamentario.

 

¿Se someten a debate de toma en consideración?

No. Como cualquier proyecto de Ley, denominación que reciben las iniciativas legislativas del Gobierno, no se somete a este primer debate de toma en consideración por parte del Pleno del Congreso, un trámite que sí se exige a las proposiciones de ley. Por ello, una vez calificado, el proyecto de ley se remite a la Comisión de Presupuestos y se abre el plazo de presentación de enmiendas.

 

¿Qué enmiendas pueden presentar los diputados y los grupos parlamentarios?

Las enmiendas a los presupuestos tienen ciertas particularidades.

      • Las enmiendas a la totalidad. Los Grupos Parlamentarios solo pueden presentar enmiendas a la totalidad de devolución, y no de texto alternativo. Como la iniciativa en la Ley de Presupuestos es exclusiva del Gobierno, los grupos no pueden presentar unas cuentas alternativas, solo pedir que el proyecto del Ejecutivo no se tramite.
      • Las enmiendas al articulado y a las secciones, pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios y por los diputados. Estas propuestas de modificación, adición o supresión deben cumplir con los siguientes requisitos:
          • Las enmiendas que aumenten gasto en una sección deben proponer una reducción por la misma cuantía en la misma sección. De este modo el presupuesto global dedicado a cada sección, por ejemplo un Ministerio, se mantiene igual.
          • Asimismo, las enmiendas que reduzcan los ingresos previstos requerirán, para ser tramitadas, la conformidad del Gobierno.

 

¿Cómo se informan los diputados sobre los pormenores de las cuentas del Estado?

A través de las comparecencias de altos cargos de la Administración del Estado. Durante el plazo de presentación de enmiendas los grupos parlamentarios pueden solicitar que comparezcan en comisión autoridades de la administración con rango inferior al de ministro, como son secretarios de Estado, subsecretarios o directores generales; así como responsables del sector público estatal, como RTVE, la AIRef o la SEPI, que explicarán en detalle sus partidas presupuestarias y responderán a las cuestiones planteadas por los diputados.

El gobernador del Banco de España también comparece para informar sobre la coyuntura económica. Como el número de comparecencias solicitadas suele ser elevado, se celebran tanto en la Comisión de Presupuestos como en las comisiones competentes según la materia. Así por ejemplo el director general de la Policía informará ante la Comisión de Interior.

 

¿Cómo se desarrolla el Debate de Totalidad?

Una vez concluido el plazo de presentación de enmiendas y celebradas las comparecencias, los PGE se someten a su primer debate parlamentario: el Debate de Totalidad ante el Pleno del Congreso. En esta sesión, el titular de la cartera de Hacienda defiende los presupuestos y, en su caso, se debaten y votan las enmiendas a la totalidad de devolución que hayan presentado los grupos parlamentarios, contando cada uno con un turno para su defensa. Concluido el debate, se votan las enmiendas:

      • Las enmiendas, que piden la devolución de las cuentas al Gobierno, se votan con carácter general conjuntamente. Si se aprueba, por mayoría simple, los presupuestos se devuelven al Gobierno y concluye aquí la tramitación.
      • Si las enmiendas de devolución quedan rechazadas, entonces, el proyecto de ley de presupuestos continúa su tramitación parlamentaria.

 

¿Cómo se ejecuta el examen, enmienda y aprobación de los PGE por el Congreso?

El proyecto de ley de presupuestos se somete a su tramitación en ponencia, comisión y Pleno:

      • La ponencia elabora un informe sobre el proyecto de ley y las enmiendas al articulado y a las secciones que hayan sido presentadas. El informe de la ponencia incluirá aquellas modificaciones que hayan sido acordadas por sus miembros, que toman sus decisiones por voto ponderado.
      • La Comisión de Presupuestos debate el informe de la ponencia y las enmiendas que, no incorporadas en el paso anterior, se mantienen vivas. Asimismo se pueden debatir enmiendas transaccionales si cumplen con los requisitos reglamentarios. El debate en comisión se prolonga durante varios días por la complejidad técnica del proyecto de ley y el número de enmiendas presentadas.La Comisión emite un dictamen, que incluirá el informe de la ponencia y en su caso las enmiendas que haya decidido incorporar durante esta fase de la tramitación. El dictamen es elevado al Pleno, ya que, como establece la Constitución, la comisión no puede aprobar los presupuestos con competencia legislativa plena.
      • El Pleno del Congreso celebra el debate de los presupuestos, habitualmente, la semana siguiente a aquella en que la Comisión haya dictaminado. Este debate se suele prolongar toda la semana:
          • Cada ministro defiende su sección y debate con los grupos parlamentarios sobre sus enmiendas al articulado y a las secciones.
          • La votación del contenido del dictamen y de las enmiendas se realiza por artículos y secciones, sin que se requiera una votación final de conjunto sobre todo el texto. No obstante, la no aprobación de una sección completa supone que los PGE en su conjunto queden rechazados.
          • El texto aprobado por el Congreso, para lo que se requiere mayoría simple, recoge el dictamen más las enmiendas que el órgano plenario haya decidido aprobar.

 

¿Cómo se desarrolla la tramitación parlamentaria de los presupuestos en el Senado?

El procedimiento de tramitación de los PGE en la Cámara Alta es prácticamente similar a la que ha transcurrido en el Congreso. Tras su tramitación pueden darse tres supuestos:

      • Aprueba el mismo texto que el Congreso sin modificarlo. En este caso, los PGE están listos para su publicación y entrada en vigor.
      • Enmienda los presupuestos. Los PGE regresan al Congreso, que vota dichas enmiendas. Las que ratifique, por mayoría simple, permanecen en los PGE. Las que rechace quedan eliminadas, y el texto vuelve a la redacción anterior a su modificación por el Senado.
      • Veta los presupuestos. Los PGE regresan al Congreso. Como una de las principales particularidades de la tramitación en el Senado, se pueden presentar propuestas de veto tanto a las secciones como al texto en su conjunto. Si se presentan, se debaten ante el Pleno del Senado y si alguna queda aprobada, por mayoría absoluta, entonces finaliza la tramitación en el Senado y los PGE se devuelven al Congreso tal y como partieron de la Cámara Baja. El Congreso puede ratificar el texto y levantar el veto del Senado por mayoría absoluta, en primera votación, o por mayoría simple dos meses más tarde.

 

¿Cuándo entran en vigor?

Cuando concluye la tramitación parlamentaria en ambas Cámaras, el proyecto de ley de presupuestos se publica en el Boletín Oficial del Estado y ya está listo para su entrada en vigor el 1 de enero del año siguiente.

 

¿Y qué ocurre si no se aprueban?

Pues si las cuentas del Estado no están aprobadas antes del 1 de enero, los presupuestos anteriores, los vigentes, quedan prorrogados de forma automática hasta que entren en vigor unos nuevos. Es decir, se podría finalizar la tramitación e incluso tramitar completamente unos presupuestos durante el año en curso al que corresponden, circunstancia que ya se ha dado.

 

Infografía:

tramitacion parlamentaria presupuestos generales del Estado
El ciclo presupuestario: elaboración, aprobación, ejecución y control de las cuentas del Estado

El ciclo presupuestario: elaboración, aprobación, ejecución y control de las cuentas del Estado

Los presupuestos son más que un instrumento contable, son la política del Estado en cifras. Y las Cortes Generales, Congreso de los Diputados y Senado, como pieza clave del sistema democrático juegan un papel central en todo el proceso de aprobación y control de las cuentas públicas.

El origen del parlamentarismo se sustenta en una relación económica entre el Rey y su pueblo que cristalizaba en la reunión de las Cortes, Parlamento o Dieta medieval, y que se resume perfectamente en el aforismo británico No taxation without representation. Si el monarca necesitaba aprobar nuevos impuestos para financiar sus proyectos, los representantes de los estamentos y las ciudades se reunían en Cortes, donde exponían sus demandas al monarca, en contraprestación a los nuevos tributos.

Esta relación económica se traslada al parlamentarismo moderno adaptada a los principios de separación de poderes y al imperio de la ley. Por el primero, se define el papel de los poderes ejecutivo y legislativo en el ciclo presupuestario, y ligado al segundo, se desligan la función tributaria y la función presupuestaria.

Así, para dotar de mayor seguridad jurídica a los ciudadanos, los impuestos para recaudar ingresos para Estado quedan definidos en leyes tributarias permanentes. Y la función presupuestaria, es decir la autorización previa por parte del poder legislativo de los gastos que prevé el poder ejecutivo, debía hacerse de forma periódica. Nace así la función presupuestaria del Parlamento.

Más allá de un instrumento técnico y contable, los presupuestos son la política del Estado en cifras

Todas las democracias modernas, ya sean parlamentarias o presidencialistas, han estructurado un procedimiento para ejercer esta función. Así ocurre en Francia, Alemania, Italia o Estados Unidos, y también en España. Y no es un tema baladí ya que los presupuestos no son solo un instrumento jurídico-contable que expresa los ingresos y gastos previstos para un año. Esta definición práctica no responde en su plenitud a la realidad de su significado: los presupuestos son la política del Estado en cifras.

La Constitución de 1978 define el marco jurídico presupuestario. En su artículo 66 encomienda la aprobación de las presupuestos del Estado a las Cortes Generales, colocando esta esencial función parlamentaria al mismo nivel que la legislativa y la de control al Gobierno. A continuación, el artículo 134.1 atribuye las competencias concretas a los poderes del Estado: si bien el Gobierno elabora los presupuestos anuales, las Cortes Generales -Congreso de los Diputados y Senado- los examinan, enmiendan y aprueban.

 

El ciclo presupuestario

Artículo 134.1 de la Constitución: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”.

Este precepto fija las líneas maestras para dar luz verde a las cuentas del Estado, y otorga competencias concretas al Ejecutivo y al Parlamento en su redacción y aprobación, las dos primeras fases del ciclo presupuestario, un ciclo que sin embargo no se circunscribe solo a ellas y trasciende también a la ejecución efectiva de las partidas presupuestarias por parte de los órganos gestores de la administración pública, y en último lugar al control y la fiscalización de las cuentas.

Pasemos por tanto a analizar los pormenores del ciclo presupuestario y sus cuatro grandes fases: la elaboración, aprobación, ejecución y control de los PGE. En cada una, las Cortes Generales ejercen concretas funciones esenciales.

 

La elaboración de los presupuestos

Los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera exigen cumplir con unos límites de déficit estructural y de deuda pública que permitan mantener los compromisos europeos derivados de la pertenencia al Euro.

El proceso de redacción de las cuentas públicas es una función exclusiva del Gobierno. El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado sólo puede ser elaborado por el Ejecutivo, y no cabe por tanto iniciativa distinta. Pero no lo hace sobre una hoja en blanco. Debe responder a los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública autorizados por las Cámaras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 135 de la Constitución y en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Así, antes de la elaboración de los PGE, un Acuerdo del Consejo de Ministros fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública referidos a los tres ejercicios siguientes, y para los que se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones europeas. Dicho acuerdo también incluirá el límite de gasto no financiero, el conocido como “techo de gasto”, un volumen de gasto no financiero que debe ser coherente con dichos objetivos y que actúa como límite máximo para la elaboración de las cuentas.

El acuerdo se remite a las Cortes Generales. Primero el Congreso y luego el Senado lo someterán a debate en Pleno, que aprobará o rechazará los objetivos propuestos por el Gobierno. Si una de las Cámaras los rechaza, el Gobierno, puede remitir uno nuevo en un mes. Si son aprobados, entonces el Gobierno ya puede elaborar sus presupuestos, cuyas cifras de gasto deberán acomodarse a dichos objetivos.

Asimismo, la propia Constitución prevé que los límites de déficit estructural y de deuda pública puedan superarse en una serie tasada de circunstancias: catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria, que escapen al control del Estado y perjudiquen la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado. Es el Congreso de los Diputados, por mayoría absoluta, quien debe apreciar la existencia de estas situaciones, una circunstancia que se dio por primera vez en 2020, en respuesta a las consecuencias de la crisis sanitaria causada por el COVID-19, y que ha vuelto a aplicarse este año, quedando los objetivos aparcados en este ejercicio presupuestario.

El Ministerio de Hacienda elabora el Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, y el Consejo de Ministros aprueba el Proyecto de Ley que es remitido al Congreso para su tramitación parlamentaria.

Una vez superada esta fase previa, comienza la redacción de los Presupuestos Generales del Estado. Así, el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, elabora cada año el anteproyecto de Ley de Presupuestos, según lo establecido en la Ley General Presupuestaria. Para ello recoge las previsiones de gasto de los centros gestores (Ministerios y Sector Público Estatal) y elabora su anteproyecto, que es elevado al Consejo de Ministros que aprueba el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año siguiente.

 

La aprobación de los presupuestos

Dice la Constitución que el Proyecto de Ley debe remitirse al Congreso de los Diputados antes del 1 de octubre. El motivo de dicha previsión es asegurar que da tiempo a que se tramiten antes de final de año y que las cuentas puedan entrar en vigor el 1 de enero. Para facilitarlo, los reglamentos parlamentarios prevén que la tramitación de las cuentas del Estado tenga preferencia sobre cualquier otra iniciativa, lo que convierte el debate presupuestario en el centro de la actividad del otoño parlamentario.

La presentación de los presupuestos corre a cargo del titular del Ministerio de Hacienda, en un acto en el que hace entrega del proyecto de ley al presidente del Congreso. Algo curioso, un recorrido por las imágenes de estos actos durante las últimas cuatro décadas son un claro reflejo de la evolución tecnológica que se ha vivido, pasando de la presentación en voluminosos tomos en papel -que eran transportados en furgonetas- al CD-ROM, el pendrive, y ya en los últimos tiempos a través de un código QR.

Como ya se ha señalado, el Gobierno elabora los PGE y son las Cortes Generales quienes los examinan, enmienda y aprueban. Es decir, corresponde al poder legislativo la aprobación de la Ley de Presupuestos, y para ello, se sigue un procedimiento legislativo, similar al ordinario, pero con notas propias: límites a la presentación de enmiendas, ronda de comparecencias de altos cargos de la administración del Estado, debate y aprobación por secciones y exigencia de que sean aprobados por el Pleno y no en comisión son algunas de las especialidades del procedimiento legislativo que se aplican a la tramitación parlamentaria de los presupuestos.

El derecho parlamentario tiene los instrumentos necesarios para garantizar que la tramitación de los presupuestos de las Cámaras se haga en tiempo y forma y que estén listos para su entrada en vigor el 1 de enero. Pero si cuando llega la fecha, los presupuestos no han concluido su tramitación o las cámaras se hubieran opuesto a su aprobación, los presupuestos anteriores, los vigentes, quedan prorrogados de forma automática hasta que entren en vigor unos nuevos. Es decir, se podría finalizar e incluso tramitar unos presupuestos durante el año en curso al que corresponden, como ya ha ocurrido en varias ocasiones.

 

La ejecución de los Presupuestos

La Ley de Presupuestos recoge los ingresos y gastos del Estado para un año, siendo la eficacia jurídica de ambos extremos diferente. Para los ingresos se trata de una mera previsión, la Ley no puede obligar al Estado a conseguir un determinado volumen de ingresos, sino que estos dependerán de las leyes tributarias y de la coyuntura económica. Para los gastos, sin embargo, tienen plena eficacia jurídica, ya que autorizan a cada centro gestor a llevar a cabo el gasto y fijan dos límites, uno cuantitativo: el importe máximo autorizado, y otro cualitativo: el destino del gasto, ya que solo se puede dedicar la partida presupuestaria a aquel objeto para el que se ha autorizado y no a otro distinto.

Además, durante el proceso de vigencia de los Presupuestos y para garantizar que el Ejecutivo tiene control sobre las cuentas del Estado, la propia Constitución recoge dos principios que aseguran, por una parte, la posibilidad de cambios en las partidas presupuestarias, si fueran necesarias; y por otra parte el posible rechazo a modificaciones procedentes de actores ajenos al Gobierno y en especial del poder legislativo. Así, se garantiza su modificabilidad y al mismo tiempo su intangibilidad.

Modificabilidad

Dice el artículo 134.5 que “Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario”.

Es por tanto el Gobierno quien puede ejercer la iniciativa legislativa para modificar los Presupuestos en vigor. Interesa, por su valor jurídico, cuando la propuesta incrementa los gastos, mediante los mecanismos recogidos en la Ley General Presupuestaria, que incluyen por ejemplo la aprobación de créditos extraordinarios y de suplementos de crédito, que deberán tramitarse como Proyecto de Ley, y por lo tanto deberán ser autorizados por las Cortes Generales.

Intangibilidad

Dice el artículo 134.6 que “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”.

No nos estamos refiriendo aquí a las enmiendas que pueden presentarse durante la tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos, sino a proposiciones de ley y enmiendas a otras iniciativas legislativas posteriores a la aprobación de los presupuestos. Si tienen implicación presupuestaria, es decir, pueden suponer de facto una modificación de los presupuestos vigentes al contemplar un gasto no previsto en los mismos, el Gobierno puede oponerse a su tramitación:

Apunta el artículo 111 del Reglamento del Congreso que las enmiendas a un Proyecto de Ley que supongan aumento de los créditos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. El Ejecutivo deberá dar respuesta razonada en quince días y si no se pronuncia se entenderá que no hay disconformidad. En caso de que no se produjera la consulta, el Gobierno puede oponerse en cualquier momento a que continúe la tramitación.

Por su parte, el artículo 126.2 afirma que la Mesa del Congreso remitirá al Gobierno las proposiciones de ley para que manifieste si es conforme a su tramitación, cuando la iniciativa implique aumento de créditos o disminución de ingresos. El Reglamento del Senado incorpora unas previsiones similares.

 

El control parlamentario de la ejecución de los presupuestos

Con la consolidación de los sistemas parlamentarios a lo largo del siglo XIX, los ordenamientos jurídicos de nuestro entorno fueron definiendo un doble sistema de control sobre las cuentas del Estado. Uno interno, ejecutado por la propia Administración, a través de órganos concretos, como la Intervención General del Estado, que tiene por objeto detectar y corregir posibles defectos de forma simultánea a la ejecución presupuestaria. Y otro externo, desempeñado por el Parlamento, directamente o a través de instituciones especializadas como el Tribunal de Cuentas.

Con el tiempo, este control sobre los caudales públicos se ha hecho más complejo y pormenorizado para garantizar no sólo la adecuación de la gestión económico-financiera del Estado al principio de legalidad, sino también a los criterios constitucionales de eficacia y economía, así como a la estabilidad presupuestaria. De hecho, es común en el ámbito europeo, que organismos independientes, como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, velen por que la política presupuestaria sea acorde a las normas y exigencias comunitarias. Y si antes, se ceñían al momento posterior, los controles hoy también se ejercen durante la ejecución del presupuestos.

Instrumentos de la Cámaras

El Congreso de los Diputados y el Senado, como responsables de la autorización de los gastos previstos en los presupuestos, juegan un papel central en el control de la ejecución de las partidas presupuestarias y se han dotado de instrumentos específicos de seguimiento y control.

Para el ejercicio del control parlamentario, los diputados y senadores pueden recurrir a mecanismos ordinarios como las preguntas, las interpelaciones al Gobierno o las solicitudes de información o de comparecencia. Pero mas allá de que prácticamente todo el debate parlamentario está impregnado de implicaciones presupuestarias, se han concretado instrumentos especializados de seguimiento de la ejecución de las cuentas públicas.

Entre ellos se encuentra el informe mensual dispuesto en el artículo 135 de la Ley General Presupuestaria, por el que la Intervención del Estado pone a disposición de las Cámaras información sobre la ejecución de los presupuestos.

También es de destacar, la Oficina de Control Presupuestario de las Cortes Generales , que tiene entre sus funciones el seguimiento de la ejecución de los presupuestos. Asimismo, los miembros de las Cámaras pueden solicitar acceso inmediato a las bases de información contable y presupuestaria del Ministerio de Hacienda para conocer el detalle en el grado de ejecución de cualquier partida presupuestaria.

Además, nada en los presupuestos queda fuera del control parlamentario, la propia Ley que regula los créditos destinados a gastos reservados, fija el procedimiento de control parlamentario de estas cuantías a través de una comisión parlamentaria.

Y ya por último, al hablar del control parlamentario del presupuesto es obligado concluir con una referencia a una institución con gran tradición en nuestra historia parlamentaria, que ejerce una función fiscalizadora sobre la ejecución presupuestaria. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de la gestión económica del Estado y, por delegación de las Cortes Generales, examina y comprueba la Cuenta General del Estado y emite un informe que es remitido a las Cámaras para su tramitación.

 

El papel de las Cortes Generales en la autorización de los tratados internacionales

El papel de las Cortes Generales en la autorización de los tratados internacionales

La Constitución es el basamento jurídico-político de un Estado. Sienta los fundamentos de la convivencia política, reconoce un conjunto de derechos, deberes y libertades para sus ciudadanos y articula la organización de sus principales instituciones. Todo parece apuntar a que es por tanto la faceta interna del Estado el contenido esencial del vértice del ordenamiento jurídico, y así es. Pero en el constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial los textos promulgados adquieren, en un nuevo contexto internacional, una dimensión que trasciende las fronteras nacionales. Y así ocurre también en nuestra Constitución de 1978.

Ya en su Preámbulo, la Constitución recoge que es voluntad de la nación española el “colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra”. Dicha cooperación y colaboración se articula, entre otros instrumentos, a través de acuerdos, convenios y tratados de carácter internacional y también mediante la participación de España en organizaciones internacionales. Y este cariz internacional que ya emana de las primeras páginas del texto constitucional se concreta en su articulado.

Lo hace por una parte cuando establece en su artículo 10.2 que “las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades” constitucionales “se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. Y por otra parte, y en ella nos centraremos, cuando se dibujan las funciones y competencias que los órganos constitucionales tienen en relación con la política exterior y, en concreto, en los procesos de negociación y celebración de tratados y convenios internacionales. Así:

El Jefe del Estado

El Rey, como jefe del Estado, “asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica”, dice el artículo 56. Entre sus funciones concretas en el ámbito internacional, definidas en el artículo 63 y que tienen carácter simbólico y deben ser refrendadas, se contemplan la acreditación de embajadores y la declaración de la guerra y de la paz, previa autorización de las Cortes Generales. También se estipula que le corresponde al Rey “manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes”.

Así, se han celebrado actos solemnes de ratificación de tratados internacionales con la rúbrica del texto por parte del jefe del Estado, como ocurrió el 12 de junio de 1985 para la adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas. Pero más allá del mencionado papel del monarca en la política exterior, en una democracia la toma de decisiones se gesta en los órganos que emanan de la soberanía popular y, en concreto el Gobierno y el Parlamento.

El Gobierno

El Gobierno dirige “la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado”. Así queda reflejado en el artículo 97, que abre el Título IV Del Gobierno y de la Administración, y donde se enumeran las principales funciones del Poder Ejecutivo. La dirección de la política exterior agrupa un conjunto extenso de competencias entre las cuales destaca la negociación de los tratados y convenios internacionales que se desean ratificar, ya sea ex novo o para adherirse a un texto ya existente. Y si bien la discrecionalidad del Gobierno para negociar es amplia, la ratificación, en la mayoría de los casos exige la previa autorización de las Cortes Generales.

Las Cortes Generales

El papel del Parlamento en la política exterior adquiere relevancia en la Constitución de 1978. Su Título III, que regula las Cortes Generales, dedica el capítulo tercero a los Tratados Internacionales, fijando tres procedimientos a través de los cuales el Congreso de los Diputados y el Senado participan en la autorización de tratados: mediante ley orgánica, mediante la autorización previa o con exigencia de información inmediata, según los casos.

  • En primer lugar, las Cortes Generales, apunta el artículo 93, pueden autorizar la celebración de tratados “por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución” mediante una Ley Orgánica. Así se autorizó la adhesión de España a las Comunidades Europeas en 1985, y también la ratificación de todas las modificaciones posteriores de los tratados originarios (del Acta Única Europea al Tratado de Lisboa) y las incorporaciones de los nuevos Estados miembros, desde la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en 1995 hasta la de Croacia en 2013.

No solo los tratados relativos a la Unión Europea exigen de esta autorización previa mediante Ley Orgánica, también fue necesaria para la ratificación por España del Estatuto de la Corte Penal Internacional. En estos supuestos la autorización parlamentaria se materializa en la aprobación de una ley orgánica, mediante el procedimiento parlamentario exigido para ello y por lo tanto con la exigencia de luz verde por parte del Congreso de los Diputados, por mayoría absoluta en una votación final de conjunto, y del Senado.

  • Para un segundo conjunto de tratados, enumerados en el artículo 94.1 de la Constitución, se requiere la previa autorización de las Cortes Generales para la “prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios”. Son los tratados de carácter político, de carácter militar, que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I, que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública o que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

La mayor parte de los convenios, tratados, acuerdos, protocolos y reservas a tratados y convenios internacionales se autorizan mediante este segundo procedimiento que no exige de la aprobación de una ley, sino de una tramitación parlamentaria a través de la cual las Cámaras se pronuncian sobre la autorización de la propuesta de ratificación, mediante un procedimiento que está definido en la Constitución y en los propios reglamentos del Congreso y del Senado.

Como ejemplos se pueden señalar, entre otros muchos, las autorizaciones para las sucesivas ampliaciones de la OTAN, desde la incorporación de España a la Alianza Atlántica en 1982. Es decir, Congreso y Senado han autorizado las ampliaciones de 1999, 2004, 2009 y 2017. Y en la actual XIV Legislatura también ha dado luz verde a la incorporación de Macedonia del Norte en 2020, y está tramitando la entrada de Suecia y Finlandia en estos momentos.

Este proceso de autorización parlamentaria sigue los pasos del procedimiento legislativo común, con ciertas especificidades recogidas en la Constitución y el Reglamento. No procede, como en ninguna materia de carácter internacional, la iniciativa legislativa popular. Además, la autorización requiere de mayoría simple de los Plenos y, por lo tanto, no se puede conceder mediante competencia legislativa plena en comisión. También es de aplicación la comisión mixta paritaria prevista en el artículo 74.2 de la Constitución si existe desacuerdo entre las Cámaras.

El procedimiento arranca cuando el Gobierno remite al Congreso el acuerdo del Consejo de Ministros con el texto del tratado, la memoria que justifica la solicitud y las reservas y declaraciones que el Ejecutivo pretenda formular en su caso. El Congreso deberá pronunciarse sobre la concesión de la autorización así como sobre dichas reservas y declaraciones en un plazo de sesenta días.

En relación con la posibilidad de presentar enmiendas, la regulación reglamentaria establece que si los diputados o grupos parlamentarios presentan propuestas que pretendan la denegación o aplazamiento de la autorización o propongan reservas o declaraciones no previstas en el tratado, estas se considerarán enmiendas a la totalidad. Además, los diputados y grupos también podrán proponer la supresión, adición o modificación a las reservas o declaraciones que el Gobierno pretendiera formular. En este caso, se considerarían enmiendas al articulado.

Cuando los acuerdos del Congreso y del Senado son coincidentes, entonces las Cortes Generales han concedido la autorización para la celebración del tratado y este se puede rubricar.

En caso contrario, es aplicable lo establecido en el artículo 74.2: si el Congreso y el Senado no se pronuncian en el mismo sentido, entonces el acuerdo “se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores”. Este órgano presentará un texto que será votado por ambas Cámaras y en el caso de que tampoco así se alcance el acuerdo “decidirá el Congreso por mayoría absoluta”.

  • Cabe destacar que los tratados y convenios que quedan fuera de los dos conjuntos anteriores no exigen de autorización por parte de las Cortes Generales. Sin embargo, como establece el artículo 94.2 de la Constitución, las Cámaras “serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios”. Y de esta información se da cuenta, inmediatamente y para su conocimiento, a la Comisión de Asuntos Exteriores correspondiente.

“Art. 95: La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.”

Se han recorrido hasta el momento los procedimientos parlamentarios que aseguran que los tratados y convenios negociados por el Gobierno y rubricados por el jefe del Estado cuentan con el beneplácito del órgano parlamentario, representante de la soberanía nacional y eje central del sistema democrático. Pero su papel no acaba aquí, las Cámaras también cuentan con un mecanismo para garantizar la constitucionalidad de todo tratado internacional.

Un tratado válidamente celebrado y publicado oficialmente en España forma parte del ordenamiento interno y dicho ordenamiento jurídico debe ser acorde a la Constitución. Por ello, nuestro texto constitucional establece que “no se podrá celebrar ningún tratado que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución”. Y añade que si así ocurre, para celebrarse el tratado se “exigirá la previa revisión constitucional”. Para ello, tanto el Gobierno como el Congreso y el Senado pueden requerir al Tribunal Constitucional que declare si existe o no esa contradicción, con objeto de asegurar que todo texto internacional rubricado por España sea completamente acorde al texto constitucional.

Esta previsión se ha puesto en marcha en dos ocasiones: la primera en relación con el Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht en 1992. La Declaración del Tribunal Constitucional determinó la incompatibilidad y como consecuencia se procedió a la primera reforma constitucional, para reconocer el derecho de sufragio pasivo a los ciudadanos de países comunitarios en las elecciones locales en el artículo 13 de la Constitución. La segunda vez que se solicitó su pronunciamiento, en 2004, el alto tribunal declaró la compatibilidad entre la Constitución española y el Tratado para establecer una Constitución para Europa, texto que finalmente no llegó a materializarse.

 

La actividad internacional del Parlamento

Y más allá de la participación de las Cortes Generales, y sin entrar en detalle, en los procesos de celebración de tratados internacionales, también cabe señalar el papel que el Parlamento ha adquirido en las últimas décadas a través de su actividad internacional mediante las delegaciones permanentes en las asambleas parlamentarias de organizaciones como la Unión Interparlamentaria o el Consejo de Europa, las visitas institucionales de jefes de Estado y presidentes de parlamentos, las delegaciones oficiales y los foros parlamentarios.

Así se observa que si bien la política exterior, en los inicios del Estado moderno allá por el siglo XV, parece quedar circunscrita en la órbita de decisiones del monarca y del Poder Ejecutivo, en las modernas democracias liberales no extraña que la pieza central del entramado constitucional y representación del pueblo, es decir el Parlamento, adquiera un papel relevante en la definición y articulación de las relaciones internacionales del país y en concreto mediante la autorización previa de todo aquel acuerdo, convenio o tratado que vaya a formar parte del ordenamiento jurídico y por lo tanto obligar a los ciudadanos.

La aprobación de las leyes como núcleo de la actividad parlamentaria

La aprobación de las leyes como núcleo de la actividad parlamentaria

El vínculo entre el Parlamento, como institución representativa del pueblo, y la elaboración y aprobación de las leyes es tal que este órgano central del Estado democrático es también denominado Poder Legislativo.

 

La función legislativa no es ya exclusiva del Congreso y del Senado, otros actores pueden participar en ella. No obstante, el Parlamento sigue siendo el eje vertebrador de dicha función.

En la clásica separación de poderes de Montesquieu, el Poder Legislativo corresponde al Parlamento, muestra indiscutible de que la elaboración y aprobación de las leyes, es una tarea nuclear de toda la actividad parlamentaria en el marco de los estados democráticos.

Antes del Estado liberal, el monarca absoluto estaba exento de las propias leyes que dictaba para sus súbditos, unas normas que, además, podían ser diferentes para los distintos estamentos que configuraban la sociedad, no aplicándose aún por lo tanto el principio de igualdad ante la ley para todos los ciudadanos.

Entre los siglos XVII y XIX la historia cambia, con el tránsito del absolutismo hacia el Estado constitucional. La revolución del Parlamento inglés en el siglo XVII, las revoluciones atlánticas de finales del XVIII y las revoluciones burguesas del siglo XIX configuran un nuevo sistema político en el que la soberanía se traslada del monarca al pueblo, representado en la institución parlamentaria.

Así, el primer artículo de la Constitución de Estados Unidos de 1787 otorga todos los poderes legislativos al Congreso, el artículo sexto de la Declaración Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 define la Ley como expresión de la voluntad general y, continúa, todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboración, personalmente o a través de sus representantes. Y nuestro primer texto constitucional, la Constitución de Cádiz de 1812, residencia la potestad de hacer las leyes en las Cortes con el Rey.

Nace por lo tanto un nuevo orden político en el que los representantes del pueblo, reunidos en el Parlamento, cumplen con la esencial potestad legislativa, que consiste en la elaboración y aprobación de las leyes, como norma de carácter general y de obligado cumplimiento para todos.

Con el paso del tiempo, durante los siglos XIX y XX, el Parlamento perdió la exclusividad en el ejercicio de la función legislativa, aunque siguió siendo la pieza central del procedimiento legislativo, ya que de una forma u otra, toda norma con rango y fuerza de ley debe contar con el beneplácito del Parlamento.

De este modo, en este proceso de evolución hacia el Estado social y democrático de Derecho, otras instancias también han adquirido tareas y competencias en el proceso de elaboración y aprobación de las leyes. Como veremos, el Poder Ejecutivo, instituciones regionales en los estados descentralizados y los propios ciudadanos, a través de mecanismos de participación directa, pueden desempeñar tareas en los procedimientos legislativos.

Art. 66.2 de la Constitución: Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

Hechas estas consideraciones históricas, llega el momento de determinar cómo se configura el ejercicio de la potestad legislativa en nuestro ordenamiento jurídico. La Constitución de 1978, en su artículo 66.2 define las funciones esenciales de las Cortes Generales, denominación que recibe el Parlamento español, un parlamento bicameral compuesto por el Congreso de los Diputados y el Senado.

Enumera, la potestad legislativa que ejercita a través de leyes orgánicas y ordinarias, la aprobación de los presupuestos, función que se ejerce a través de la aprobación de una ley concreta, la Ley de Presupuestos Generales del Estado; y el control de la acción del Gobierno.

Además, el artículo 66 le otorga la demás competencias que les atribuya la Constitución, algunas de las cuales también se ejercen a través de la aprobación de leyes. Por ejemplo, la aprobación de los Estatutos de Autonomía se debe hacer por ley orgánica, y la autorización de determinados convenios internacionales también exigen de una ley.

Como ya se ha señalado, la aprobación de las leyes no es ya una exclusiva del Congreso y del Senado, otros actores también participan. No obstante, el Parlamento sigue siendo el eje vertebrador y central en el procedimiento legislativo.

Así, si bien el Gobierno puede ejercer la función legislativa a través de la legislación delegada, esta debe ser previamente autorizada por las Cortes Generales mediante una ley de bases o una ley ordinaria. El Ejecutivo también puede legislar, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, a través de los Reales Decretos-leyes, texto provisionales que en todo caso deben ser sometidos a convalidación de la Cámara Baja en un plazo de treinta días.

Además, el Estado autonómico que articula nuestra Constitución en su artículo 2, dota a las comunidades autónomas de potestad legislativa en determinadas competencias adquiridas a través de sus normas estatutarias. Por lo tanto, sus asambleas parlamentarias tienen capacidad de aprobar normas legislativas en el marco de dichas competencias y para su ámbito territorial.

En el caso de los ciudadanos, si bien en la historia del parlamentarismo el derecho de iniciativa legislativa quedaba circunscrito al Gobierno y a los propios cuerpos legisladores, las Constituciones más modernas integraron también la capacidad de los ciudadanos de participar en el procedimiento legislativo a través de la iniciativa legislativa popular.

 

artículo 81 de la Constitución. leyes orgánicas
artículo 87 de la Constitución. La iniciativa legislativa
Artículo 152. asambleas legislativas de las comunidades autónomas

 

El procedimiento de aprobación de las leyes

Expuesto lo anterior, el siguiente paso es apuntar, a grandes rasgos, las tres grandes fases del proceso para aprobar las leyes, que aplica el marco jurídico. Este queda establecido en el capítulo segundo del Título III de la Constitución, dedicado a la Elaboración de las leyes y que recorre los artículos 81 a 92, y en los Reglamentos del Congreso y del Senado.

Una primera fase se refiere a la iniciativa legislativa, es decir los sujetos con derecho a presentar un texto conducente a convertirse en ley. La segunda integra todos los trámites parlamentarios necesarios para la aprobación de una ley por el Congreso y el Senado. Y una tercera fase, extraparlamentaria, que reúne un conjunto de actos necesarios para que la ley perfecta que emana de las Cortes Generales se convierta en un texto con eficacia jurídica.

 

La iniciativa legislativa

El artículo 87 de la Constitución enumera los actores que puede presentar iniciativas legislativas: el Gobierno, el Congreso y el Senado, las asambleas de las Comunidades Autónomas y los ciudadanos. Las emanadas del Gobierno se denominan Proyectos de Ley y las suscritas por el resto de actores, Proposiciones de Ley, una distinción común en el derecho comparado.

  • El Gobierno es un actor principal en el proceso de elaboración de las leyes, y no solo por lo que ya se ha apuntado anteriormente sobre la legislación delegada y la legislación de urgencia. Los ministerios elaboran los anteproyectos de ley y, una vez el Consejo de Ministros aprueba un proyecto de ley, es remitido al Congreso de los Diputados para su tramitación parlamentaria.
  • De acuerdo con el Reglamento parlamentario, en el seno del Congreso, pueden presentarse proposiciones de ley, que deben ir suscritas por al menos quince diputados o por el portavoz de un grupo parlamentario. En el Senado, por veinticinco senadores o por un grupo parlamentario.
  • Las asambleas legislativas autonómicas también pueden presentar una iniciativa. Dice la Constitución que pueden solicitar al Gobierno que adopte un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley.
  • A través de la iniciativa legislativa popular los ciudadanos pueden presentar proposiciones de ley. Ahora bien, existe un límite material: se prohíben que puedan regularse a través de este procedimiento las materias propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional y la prerrogativa de gracia. Asimismo, debe estar avalado por 500.000 firmas acreditadas. El procedimiento concreto se regula en una Ley Orgánica.

 

Tramitación parlamentaria

Esta parte central del procedimiento integra un conjunto sucesivo de fases o trámites parlamentarios a través de los cuales, las Cámaras analizan el proyecto o proposición de ley y pueden presentar enmiendas para modificarlo, con el objetivo de que responda al parecer común de la mayoría parlamentaria. Se trata de un procedimiento legislativo, cuyas fases y detalles puedes conocer aquí.

A modo de resumen, Proyectos y proposiciones de ley recorren la misma tramitación parlamentaria, con algunas diferencias. Presentada la iniciativa y superado, en su caso, el debate de totalidad, es tramitada en ponencia, comisión y pleno, primero en el Congreso y luego en el Senado. En estas fases, a través del debate y votación de las enmiendas al articulado, las Cámara puede introducir modificaciones parciales. Aprobada la ley, está lista para su entrada en vigor.

 

Entrada en vigor

Como ya se ha apuntado, una vez concluida la tramitación parlamentaria de la iniciativa legislativa, el texto es ya una ley perfecta, concepto que se aplica al texto que ya cuenta con el aval del Congreso de los Diputados y el Senado, pero para ser una ley eficaz y por lo tanto extender sus efectos jurídicos sobre todos los ciudadanos aún queda la sanción, promulgación y publicación de la ley, como pasos necesarios para su entrada en vigor.

En un plazo de quince días Su Majestad el Rey, como Jefe del Estado, debe sancionar, promulgar y ordenar la publicación de la ley. Se produce, en un único acto, con la firma del monarca en el documento original conocido como ‘el papel del canto dorado’, un documento que recoge el texto original y oficial de la ley y que queda custodiado en el Archivo del Congreso de los Diputados.

La inserción en el Boletín Oficial del Estado es obligada para dar publicidad a la norma y para su entrada en vigor, que será en la fecha que determine la ley o si no lo establece, a los veinte días desde su publicación, como fija el Código Civil.

A partir de ese día, todos los ciudadanos estamos obligados a cumplir con la ley aprobada por el poder legislativo: las Cortes Generales.

 

La lectura única, un procedimiento que condensa la tramitación de la ley en el Pleno

La lectura única, un procedimiento que condensa la tramitación de la ley en el Pleno

¿En qué consiste el procedimiento legislativo de tramitación directa y en lectura única?

Para la aprobación de una ley, el Congreso y el Senado siguen el procedimiento legislativo ordinario que, con carácter general, recorre unas fases en las que se debate en ponencia, comisión y Pleno tanto el texto de la iniciativa como las enmiendas presentadas por los diputados. Junto a esta tramitación ordinaria, el Reglamento de la Cámara Baja define una serie de procedimientos legislativos especiales que modifican aspectos del ordinario.

Estos procedimientos especiales se aplican a iniciativas concretas (por ejemplo la aprobación de una ley orgánica o la reforma constitucional exigen de unos trámites y mayorías cualificadas) o contemplan la reducción de los plazos o los trámites necesarios para la aprobación de la ley, como son la competencia legislativa plena o la lectura única.

Nos centramos en este último, la tramitación directa y en lectura única, procedimiento especial regulado en el artículo 150 del Reglamento del Congreso, que permite concluir la tramitación parlamentaria en un único debate ante el Pleno.

 

¿A qué iniciativas se puede aplicar?

A todos los proyectos de ley y a las proposiciones de ley, una vez han superado el debate de toma en consideración -es decir, cuando la Cámara ya ha decidido que dicha proposición se tramite-, cuya naturaleza, además, lo aconseje o la simplicidad de su formulación lo permita. No hay otros límites, por lo que se pueden tramitar en lectura única las leyes ordinarias y orgánicas, los estatutos de autonomía e incluso la reforma constitucional.

 

¿Qué órgano acuerda que un texto se debata en lectura única?

El Pleno. La propuesta, que parte de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, se somete al Pleno de la Cámara, que lo podrá acordar, por mayoría simple. En el caso de las proposiciones de ley, el debate de toma en consideración y el acuerdo de tramitación directa y en lectura única pueden, y suelen, debatirse el mismo día. Si el Pleno así lo decide, la iniciativa se tramitará en lectura única.

 

¿Cuál es el procedimiento de aprobación?

La iniciativa se somete a un debate en Pleno que se ajusta a los de totalidad, con turnos a favor y en contra y, a continuación, los turnos de fijación de posiciones. Como en cualquier otro debate parlamentario, los miembros del Gobierno también pueden tomar la palabra. Los diputados, durante sus intervenciones, debatirán sobre la iniciativa y las enmiendas a la totalidad o al articulado que se hayan presentado.

Concluido el debate se procede a la votación:

  • En primer lugar se votan las enmiendas a la totalidad de devolución y si alguna se aprueba, finaliza entonces la tramitación. Si se aprobara un texto alternativo, sería esta proposición de ley la que continuaría, en su caso, la tramitación parlamentaria.
  • Si todas las enmiendas a la totalidad quedan rechazadas, entonces se procede a la votación de las enmiendas al articulado. Las aprobadas quedan incorporadas al texto del proyecto o proposición de ley.
  • Por último, el texto, con la redacción dada tras la incorporación de las enmiendas aprobadas en su caso, se somete a una votación final de conjunto, en la que para ser aprobado deberá alcanzar la mayoría necesaria según el tipo de iniciativa: mayoría simple para las leyes ordinarias; absoluta, para las leyes orgánicas, o tres quintos o dos tercios si se tratara de una reforma constitucional. Y el texto así aprobado se remite al Senado donde continúa su tramitación parlamentaria.

Se trata, como vemos, de un procedimiento legislativo que permite que el Pleno, en un único debate, pueda aprobar una iniciativa, sin que tenga que recorrer los pasos previos de ponencia y comisión manteniendo, con carácter general, la capacidad de enmienda de los diputados y grupos parlamentarios.