¿Cómo se aprueban las leyes?

Las leyes que configuran nuestro ordenamiento jurídico -como normas supremas solo situadas por debajo de la Constitución en la pirámide normativa- son fruto de un procedimiento que arranca con la presentación de un Proyecto o Proposición de Ley, un texto conducente a convertirse en ley; continúa con su tramitación parlamentaria en las cámaras legislativas -que juegan un papel central, como Poder Legislativo del Estado- y concluye con su entrada en vigor toda, vez han sido sancionadas por el jefe del Estado y publicadas -para, valga la redundancia, cumplir con el principio de publicidad- en el Boletín Oficial del Estado. Es objeto de este post definir las tres grandes fases del procedimiento legislativo, y recorrer en detalle los pasos de la tramitación parlamentaria, primero en el Congreso de los Diputados y luego en el Senado.

Las Cortes Generales, compuestas por el Congreso de los Diputados y el Senado -el Poder Legislativo-, ejercen esenciales funciones constitucionales enunciadas en su artículo 66: la aprobación de los presupuestos, el control de la acción del Gobierno y, por supuesto, la elaboración y aprobación de las leyes.

Para cumplir con su función legislativa, tanto la norma fundamental como los reglamentos parlamentarios definen un procedimiento legislativo que recorre un conjunto concatenado de fases en las cuales las Cámaras analizan los textos propuestos y las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios para poder incluir modificaciones en la iniciativa original.

Así, a grandes rasgos, el procedimiento legislativo es una secuencia de actos que comienza con la presentación de un texto por parte de uno de los titulares del derecho de iniciativa (Gobierno, Cortes Generales, asambleas autonómicas y los ciudadanos, a través de la iniciativa legislativa popular), continúa con su tramitación y aprobación parlamentaria por el Congreso y el Senado y concluye con la entrada en vigor de la Ley, para lo cual el jefe del Estado rubrica el documento, sancionándolo, promulgándolo y ordenando su publicación. Es esta entera publicación en el Boletín Oficial del Estado la que garantiza el principio de publicidad y es condición sine qua non para su entrada en vigor.

¿Quién puede dar el primer paso para elaborar una ley? La Constitución, en su artículo 87, atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso, al Senado, a las asambleas de las Comunidades Autónomas y a los ciudadanos. Las del Gobierno se denominan Proyectos de Ley y el resto, Proposiciones de Ley.

• El Gobierno es un actor principal en la elaboración de las leyes y tiene exclusividad en ciertas materias, como los Presupuestos Generales del Estado. El Consejo de Ministros aprueba los proyectos de ley que se remiten al Congreso de los Diputados.
• Las cámaras parlamentarias también tienen derecho de iniciativa. En el Congreso, las proposiciones de ley deben ir suscritas por al menos quince diputados o por el portavoz de un grupo parlamentario. En el Senado, por veinticinco senadores o por un grupo parlamentario.
• Las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, -en un Estado autonómico como el que perfila nuestra Constitución en su artículo 2- pueden presentar también iniciativas legislativas.
• Y por último, a través de la iniciativa legislativa popular, los ciudadanos pueden presentar proposiciones de ley. En todo caso, el texto debe ir acompañado de 500.000 firmas acreditadas y la iniciativa no podrá regular cualquier materia: se prohíben aquellas propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional y la prerrogativa de gracia.

Son estos los sujetos que tienen derecho de iniciativa legislativa. Y, una vez llegado el texto del proyecto o proposición de ley al Congreso, es calificado y admitido a trámite por la Mesa de la Cámara, comenzando ahí la tramitación parlamentaria, el proceso a través del cual las Cámaras pueden cambiar el texto y aprobarlo.

Que junto a los poderes legislativo y ejecutivo, centrales en nuestro sistema parlamentario, también las comunidades autónomas y los ciudadanos tengan derecho de iniciativa es fruto de que nuestro Estado también es democrático y autonómico. 

Proyectos de ley y proposiciones de ley recorren la misma tramitación parlamentaria, con algunas diferencias. Presentada la iniciativa es tramitada en ponencia, comisión y pleno, primero en el Congreso y luego en el Senado. Y aprobada la ley está lista para su entrada en vigor.

La toma en consideración de las proposiciones de ley

Solo las proposiciones de ley se someten a un primer debate de toma en consideración en Pleno. El debate de las proposiciones de ley del Senado se celebra en la Cámara Alta y luego se remite al Congreso para su tramitación. El del resto de proposiciones se sustancia en la Cámara Baja. Uno de los proponentes presenta el texto y los grupos parlamentarios intervienen para fijar su posición. El trámite se supera por mayoría simple, y a continuación comienza su tramitación parlamentaria.

La presentación de enmiendas

Publicada la iniciativa legislativa, durante quince días se abre un plazo de presentación de enmiendas, que pueden ser a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a la totalidad se dividen entre aquellas de devolución y las de texto alternativo. Así, cuando un grupo parlamentario ve inoportuna la tramitación del texto o se opone a su contenido, presenta una enmienda de devolución, para que la iniciativa no se tramite. Por su parte, las enmiendas de texto alternativo rechazan el contenido de la iniciativa, al tiempo que proponen un texto articulado diferente. Si la iniciativa es exclusiva del Gobierno, los grupos sólo pueden presentar enmiendas de devolución, como ocurre, por ejemplo, con los presupuestos generales del Estado. También pueden presentarse enmiendas de devolución a las iniciativas que fueron tomadas en consideración por el Senado. Es decir, a las proposiciones de ley que ya habían sido tomadas en consideración por el Congreso, no se pueden presentar enmiendas de devolución, pero sí de texto alternativo. 

Durante estos quince días, plazo que se puede prorrogar, los diputados también pueden presentar enmiendas al articulado, que tienen por objeto incluir una modificación parcial del texto original: proponen sustituir un texto por otro -son las enmiendas conocidas como  de modificación-, incorporar nuevo articulado -adición- o suprimir algún fragmento de la iniciativa -supresión-.

El debate de totalidad

Solo si se presentan enmiendas a la totalidad, el Pleno acoge este Debate de totalidad. En los proyectos de ley, es habitual que el ministro competente tome la palabra para defenderlo. Luego intervienen los grupos que han presentado enmiendas para su defensa y el resto de grupos para fijar su posición. Concluido el debate, se someten a votación las enmiendas de totalidad. Todas las enmiendas de devolución se votan de forma conjunta y si se aprueban, el proyecto o proposición de ley no se tramita. Luego se votan en orden de presentación los textos alternativos, y en caso de que alguno se aprobara, sería dicha alternativa la que se tramitaría en lugar del texto presentado en origen. Y si todas las enmiendas a la totalidad presentadas quedan rechazadas, la iniciativa continúa su tramitación parlamentaria.

El debate en ponencia

La ponencia es un grupo reducido de diputados que se constituye en el seno de la comisión para debatir una iniciativa concreta, y cuando emite su informe el órgano concluye su trabajo. En ella están representados todos los grupos parlamentarios en una proporción que se determina al inicio de cada legislatura y sus decisiones se adoptan por voto ponderado. Celebra sus sesiones a puerta cerrada y debate tanto el texto del proyecto o proposición de ley como las enmiendas al articulado presentadas. También tiene capacidad para proponer nuevas redacciones más allá de las enmiendas registradas. Así, el informe de la ponencia incluirá el texto de la iniciativa modificado por las enmiendas que cuentan con el consenso de los ponentes o que han sido aprobadas por voto ponderado.

El debate en comisión

La comisión ratifica en primer lugar el informe de la ponencia, y a continuación debate y vota dicho informe, así como las enmiendas que no fueron incluidas en el paso previo, es decir, en ponencia. Con carácter general, este debate se articula en torno a los grupos parlamentarios que toman la palabra para defender sus enmiendas o fijar su posición. Y una vez concluido el debate, se votan las enmiendas al articulado, así como las posibles enmiendas transaccionales que se presenten. Los acuerdos en comisión se alcanzan por mayoría simple.

El texto acordado se denomina dictamen y suma el informe de la ponencia y las enmiendas aprobadas en comisión. Este texto será elevado al Pleno o remitido al Senado sin pasar por el Hemiciclo del Congreso, según los casos. El procedimiento ordinario establece que el texto aprobado en comisión será debatido en pleno, pero el propio Reglamento de la Cámara, en su artículo 148.1 presume la delegación en la comisión para todos los proyectos y proposiciones de ley que la Constitución así lo permita, es decir, cuando no se exija en la norma fundamental que se voten en Pleno, como ocurre con los presupuestos generales del Estado y las leyes orgánicas. Además, el Reglamento deja la puerta abierta para que, en aquellas leyes que deban aprobarse con competencia legislativa plena, recabe para sí la decisión final. Es lo que se llama avocación.

El debate en Pleno

El Pleno del Congreso debate el dictamen de la comisión y las enmiendas que se mantienen vivas en este, en principio, último debate en en pleno del Congreso. El desarrollo de dicha sesión viene fijado en los artículos 117 a 119 del Reglamento de la Cámara: la Comisión puede aprobar que un diputado presente el dictamen; a continuación tomarían la palabra representantes de los grupos parlamentarios que han mantenido enmiendas para su defensa y, por último, el resto de grupo para fijar su posición. Cabe decir que, como en otro cualquier debate parlamentario, el Gobierno puede tomar la palabra y es costumbre que así lo haga el titular de la cartera ministerial competente en la materia, sobre todo cuando se trata de proyectos de ley.

Concluido el debate se procederá a la votación. Primero se votan las enmiendas que se han mantenido vivas. Los grupos parlamentarios deben presentar, una vez aprobado el dictamen en comisión, un escrito de mantenimiento de enmiendas en el que detallan qué enmiendas de las que no han sido ya incorporadas al texto quieren volver a debatir y votar en Pleno. Las que no aparecen en dicho escrito decaen y ya no se pueden debatir y votar en sesión plenaria. Para la aprobación de la iniciativa se exige, con carácter general, mayoría simple, o la mayoría cualificada necesaria según el tipo de iniciativa de la que se trate (mayoría absoluta, para las leyes orgánicas o tres quintos para la reforma constitucional del art. 167, por ejemplo), en una votación final de conjunto.

Una vez votado el proyecto o proposición de ley, el texto aprobado por la Cámara Baja, que incluirá el dictamen y las enmiendas y votos particulares aprobados, es inmediatamente remitido al Senado para continuar su tramitación parlamentaria.

La tramitación parlamentaria en el Senado es a grandes rasgos similar a la del Congreso. Los senadores pueden presentar enmiendas al articulado que se debaten y votan en ponencia, comisión y pleno; y también pueden presentar propuestas de veto, que se debaten en sesión plenaria y exigen de mayoría absoluta para su aprobación.

Una vez recorrida su tramitación en la Cámara Alta, el proyecto o proposición de ley se encuentra en uno de siguientes tres supuestos:

• El Senado lo aprueba sin modificarlo, es decir, no incluye enmiendas al articulado sobre el texto remitido por el Congreso. En este caso la ley está lista para su publicación en el BOE y su entrada en vigor.
• El Senado veta el texto por mayoría absoluta. En este caso, la Cámara Alta no puede incluir enmiendas y devuelve, sin aprobar, el texto al Congreso. Se trata de una enmienda a la totalidad, en la que el Senado muestra su rechazo a la iniciativa en su conjunto.
• Y lo más común, el Senado enmienda el proyecto o proposición de ley, es decir, modifica en parte el texto que fue aprobado por el Senado.

En los dos últimos supuestos, el proyecto o proposición de ley regresa al Congreso, donde se celebrará un último debate en pleno. Así, el Congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta en primera votación o por mayoría simple dos meses más tarde. Y en el caso de las enmiendas parciales introducidas por el Senado, estas son votadas por la Cámara Baja. Las que consiguen el voto afirmativo permanecen; las rechazadas se eliminan, y se regresa a la redacción con la que partió del Congreso.

Y es así como el proyecto o proposición, ya convertido en ley, ha recorrido el camino el procedimiento legislativo y está listo para su entrada en vigor.

Una vez concluida la tramitación parlamentaria de la ley, núcleo del procedimiento de aprobación de las normas legales, se da paso a una tercera fase en la que la ley perfecta, ya aprobada por las Cortes Generales, deviene eficaz. La iniciativa se transforma en ley y ya forma parte del ordenamiento jurídico y por lo tanto tiene efectos sobre todos los ciudadanos. Y para ello, en esta fase concurren tres actos que emanan de la firma de la ley por parte del jefe del Estado: la sanción, la promulgación y la orden de publicación.

De este modo, en un plazo de quince días Su Majestad el Rey, como Jefe del Estado, debe sancionar, promulgar y ordenar la publicación de la ley, que se produce, en un único acto, con la firma del monarca en el documento original, conocido como ‘el papel del canto dorado’.

Además, la inserción en el Boletín Oficial del Estado es obligada para dar publicidad a la norma y para que esta entre en vigor, lo que se produce en la fecha que determine la ley -el mismo día de su publicación, al día siguiente, a los seis meses…- o, si no lo establece, a los veinte días desde su publicación, como se establece en el Código Civil.

A partir de ese día, todos los ciudadanos estamos obligados a cumplir con la ley aprobada por el Poder Legislativo: las Cortes Generales.