Debate sobre el estado de la Nación: La orientación política general del Gobierno, a discusión en el Congreso

En el Debate sobre el estado de la Nación el presidente del Gobierno hace balance de su gestión y discute con los representantes de los grupos parlamentarios la orientación política general del ejecutivo. Es un debate de especial relevancia política e informativa, ya que el Gobierno confronta sus decisiones con todas las fuerzas políticas del arco parlamentario en una sesión en el Pleno del Congreso de los Diputados.

Si bien la celebración de debates similares en otros países así como su formato específico están regulados en normas jurídicas, en España, por el contrario, es una costumbre parlamentaria que viene ejerciéndose desde 1983. Comienza con la presentación de una comunicación por parte del Gobierno y finaliza, tras el debate con los diputados representantes de todos los grupos parlamentarios, con la tramitación y, en su caso, aprobación por parte de la Cámara de resoluciones que tienen por objeto orientar la acción del Gobierno en un determinado sentido.

Por lo tanto, este gran debate tiene una naturaleza convencional, consolidada por su ejercicio práctico, ya que no está previsto ni en la Constitución ni tampoco en el Reglamento del Congreso de los Diputados o norma inferior. De hecho, como veremos más adelante, se rige por lo dispuesto en los artículos 196 y 197 del Reglamento, dedicados al examen de las comunicaciones del Gobierno.

Referentes internacionales e influencias históricas

El Debate sobre el estado de la Nación encuentra relevantes antecedentes en el ámbito internacional, especialmente en el anglosajón, y en nuestra historia parlamentaria decimonónica. En concreto se pueden señalar como referencias el Debate sobre el estado de la Unión en Estados Unidos, el discurso de la Reina de Inglaterra durante la apertura del periodo anual de sesiones, y ya, en nuestro entorno más cercano, los Discursos de la Corona en el siglo XIX y el primer tercio del siglo XX y las comunicaciones del Gobierno sobre temas monográficos durante la transición:

Intervención del presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, en el Debate sobre el estado de la Unión de 2022. Imagen obtenida del vídeo de la sesión

El presidente de Estados Unidos, dice la Constitución de 1787, debe dirigir cada cierto tiempo al Congreso información sobre el estado de la Unión. Este derecho de mensaje del presidente se ha concretado en el State of the Union Address, un discurso anual a las dos cámaras que componen el Congreso -Cámara de Representantes y Senado- al inicio del periodo de sesiones, y en él se ponen de manifiesto los retos a los que se enfrenta la nación y se anuncia el programa legislativo y de gestión política y administrativa que promoverá el jefe del Estado en el nuevo periodo político que comienza.

Intervención del príncipe Carlos de Inglaterra, durante la lectura del discurso de la Corona al inicio del periodo de sesiones de 2022. Parlamento británico

En el State Opening, la ceremonia de apertura del Parlamento británico, la Reina de Inglaterra pronuncia un solemne discurso que, más allá de ser un simple acto protocolario, tiene por objeto presentar el programa legislativo del Gobierno de Su Majestad para el periodo parlamentario que comienza. La Reina da lectura así a un discurso -preparado por el Gabinete- en la Cámara de los Lores, que reúne para la ocasión a todos los Miembros del Parlamento, Lores y Comunes.

En los días posteriores, se celebra en ambas cámaras el Queen’s Speech debate, para la elaboración y aprobación de una moción de respuesta al discurso, un texto de carácter protocolario que en la práctica implica el análisis del contenido del mensaje del Gobierno, y que puede integrar asuntos relevantes para la oposición a través de la inclusión de enmiendas presentadas a la contestación.

Lectura del mensaje de la Corona por la Reina regente María Cristina en el Palacio del Senado, publicada en el número del 30 de abril de 1898 de ‘la Ilustración Española y Americana’. Hemeroteca digital de la Biblioteca Nacional de España

Si bien el el actual sistema parlamentaria configurado por la Constitución de 1978 la Corona se corresponde con la Jefatura del Estado y está desligada del poder Ejecutivo, en los sistemas parlamentarios decimonónicos el monarca se situaba a la cabeza del Gobierno, como muestran los títulos dedicados en nuestras constituciones históricas al ‘Rey y sus Ministros’. Y en este contexto eran tradición los discursos dirigidos por la Corona al Congreso de los Diputados.

En contrapartida, los Reglamentos de la Cámara Baja de 1847 y de 1918 contemplaban la elaboración de una contestación parlamentaria al Discurso de la Corona. La respuesta adquiría la forma de un dictamen elaborado por una comisión parlamentaria creada a tal fin que debatía y aprobaba un texto al que se podían presentar enmiendas para su discusión y votación. El texto aprobado se remitía al Gobierno, observándose en este procedimiento parlamentario la influencia del parlamentarismo británico.

Portadas de diarios informando sobre el debate en torno a una declaración del Gobierno sobre política de carácter general que se celebró en el Congreso en julio de 1977. Hemerotecas digitales de El País, La Vanguardia y ABC

Otro precedente más cercano en el tiempo y que influyó también en el formato del Debate sobre el estado de la Nación fueron las habituales comunicaciones del Gobierno durante la Legislatura Constituyente y la I Legislatura. En estos debates se trataban asuntos específicos de gran relevancia tales como las perspectivas de la economía española, la situación energética, la política agraria, la reforma sanitaria o la seguridad social.

26 debates hasta la fecha

Se celebra por primera vez en 1983, durante la II Legislatura. El entonces presidente del Gobierno, Felipe González, solicita este debate monográfico diez meses después de haber sido investido por la Cámara. Desde entonces, el Hemiciclo de la Carrera de San Jerónimo ha acogido un total de 25 Debates sobre el estado de la Nación. Hasta 2015 se ha celebrado con una periodicidad anual, salvo los años en los que se han convocado elecciones generales o han pasado pocos meses desde las últimas celebradas. En estos casos, el candidato a presidente del Gobierno ya había presentado su programa de Gobierno durante la sesión de investidura.

En 2022 se ha retomado este trascendente debate, el primero de la XIV, tras un periodo de actividad parlamentaria marcado por dos disoluciones anticipadas y las convocatorias de elecciones generales o la situación provocada por la pandemia de Covid-19.

Como se ha señalado, Felipe González fue el primer presidente del Gobierno que se sometió a este intercambio dialéctico en la Cámara Baja. Lo hizo en diez ocasiones a lo largo de sus mandatos entre 1982 y 1996 (en tres ocasiones en la Legislatura II, otras tres en la III Legislatura, dos en la IV y otras dos en la V). En su primera intervención, según se recoge en el Diario de Sesiones, afirmó sobre esta “experiencia nueva” que tenía “la esperanza de que sea fructífera y también de que se repita en años ulteriores”.

Durante los gobiernos de José María Aznar (1996-2004) se celebraron un total de seis debates sobre el estado de la Nación (tres en la VI Legislatura y otros tres en la VII). Al tomar la palabra en su primer debate en 1997, Aznar aseguró que “al promoverlo, el Gobierno ha querido dar continuidad a una iniciativa política que forma ya parte de nuestros usos parlamentarios. El sentido de este debate es acercar el Parlamento a la opinión pública. Los españoles esperan, pues, que examinemos las grandes cuestiones que afectan a nuestra convivencia, al bienestar y al porvenir de la Nación”.

Tras las elecciones generales de 2004, José Luis Rodríguez Zapatero fue investido presidente del Gobierno, cargo que ocupó hasta 2011. Durante estos años participó en un total de seis debates, tres en la VIII Legislatura y otros tres en la IX. El inicio de su intervención durante el debate de 2006 se refirió al mismo como “un debate sobre la situación de España”, en el que hablar “de lo que es España ahora y de lo que podemos hacer que sea España en el futuro”.

Por su parte, durante la IX Legislatura (2011-2015), el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy participó en un total de tres debates sobre el estado de la nación. Durante su comparecencia en 2015, Rajoy vinculó el contenido del debate al grado de cumplimiento del programa que había propuesto durante su debate de investidura: “Estas fueron las prioridades que señalé para esta legislatura y que aceptó la Cámara” (…) “Por eso es razonable preguntarse en qué grado de desarrollo está hoy ese compromiso, dicho de otra manera, cuál es el estado de la Nación respecto a lo que yo mismo propuse ante esta Cámara.”

En 2022 se celebra el primer Debate sobre el estado de la Nación de la XIV Legislatura y el primero de Pedro Sánchez como presidente del Gobierno. Comenzó su discurso definiendo esta sesión plenaria como «un momento muy importante de la vida parlamentaria de nuestro país» y destacó como en cuarenta años España había pasado de ser «una débil democracia con una economía también muy frágil y con un escaso peso internacional» a pertenecer «al club de las democracias más consolidadas del mundo».

El Debate sobre el estado de la Nación se ha convertido en estos años de democracia en un momento clave para el intercambio de ideas sobre los asuntos más relevantes del momento. El Pleno del Congreso deviene, aún más si cabe, en el epicentro de la democracia española, un foro en el que el Gobierno y los diputados no solo articulan sus discursos e intervenciones pensando en el auditorio -el Hemiciclo-, sino en la audiencia -que alcanzan a través de la prensa y de los canales de comunicación institucional de la Cámara Baja-, debido a la importante repercusión sobre la opinión pública que tiene esta trascendente cita parlamentaria.