La dirección de la política exterior corresponde al Gobierno, tal y como establece el artículo 97 de la Constitución, pero las Cortes Generales, Congreso de los Diputados y Senado, participan en su definición y en el control de su ejecución al ejercer sus funciones constitucionales.

Las Cámaras aprueban las leyes con contenido internacional, controlan la acción del Gobierno en materias internacionales, aprueban la partida presupuestaria dedicada a asuntos exteriores y cooperación y ejercen otras muchas funciones con esencia internacional, como es la autorización de tratados y convenios internacionales, o su propia actividad internacional a través de la diplomacia parlamentaria.

Según el Diccionario de la Real Academia Española, la Diplomacia se define como el conjunto de los procedimientos que regulan las relaciones entre los Estados.

La diplomacia parlamentaria es un concepto más concreto y a la vez engloba múltiples dimensiones. Trasciende aquella diplomacia que se ejerce en el marco de las organizaciones internacionales para abarcar la participación de las Cámaras, y de sus órganos, a la hora de definir, controlar y ejecutar la política exterior del Estado, así como la importante, aunque a menudo no tan mediática, actividad internacional de las Cámaras.

Se trata de una continua y permanente labor que ha superado su objetivo inicial de crear vínculos a través del diálogo entre los parlamentos, para contribuir directamente en la definición de la política exterior del Estado que, con carácter general, no ejecuta de forma directa sino que coadyuva en su diseño y controla su ejecución por parte del Gobierno.

Los parlamentos participan en el diseño y control de las políticas exteriores gubernamentales y ejercen una labor complementaria a través de la diplomacia parlamentaria

La relevancia de la diplomacia parlamentaria ha ido creciendo en las últimas décadas, en el marco de una comunidad internacional cada vez más global e interconectada, porque sus notas características aportan un marco inigualable y complementario en la definición de la política exterior.

Son algunas de estas notas su carácter en ocasiones informal, la capacidad de representar el pluralismo político en el ámbito internacional, su permanencia más allá de las legislaturas, su labor complementaria a la diplomacia clásica del Ejecutivo, su carácter previo al desarrollo de otras actividades, su función como instrumento de control y el compromiso esencial con los principios e ideales democráticos.

Vista la naturaleza y esencia de esta labor internacional de las Cámaras, una aproximación al concepto de diplomacia parlamentaria exige conocer cómo aparece y se expande desde los inicios del parlamentarismo hasta el siglo XXI; un recorrido por la diplomacia ejercida por el Congreso de los Diputados y el Senado desde la aprobación de la Constitución y un análisis de los instrumentos y mecanismos a través de los cuales se ejecuta en la actualidad.

En el siglo XVI se consolida una nueva forma de organización política, que Maquiavelo denomina Stato, el Estado Moderno. Los monarcas, para afianzar su poder se asientan sobre un conjunto de nuevos instrumentos: la burocracia, el ejército y la diplomacia permanentes.

Así, y especialmente a partir de las misiones impulsadas por Fernando el Católico, las embajadas itinerantes -que son meras expediciones políticas para arreglar, por ejemplo, bodas reales y establecer alianzas y acuerdos de paz- devienen embajadas permanentes con sede fija  a cargo de diplomáticos profesionales.

En los siglos venideros la política internacional de los Estados es promovida por las cancillerías de los monarcas absolutos. Una realidad que se transforma con las revoluciones atlánticas de finales del siglo XVIII y principios del XIX, donde la soberanía bascula del monarca al pueblo, representado en el Parlamento, depositario de la soberanía y sustentador, en los sistemas parlamentarios, de los Gobiernos.

Así, desde los orígenes del parlamentarismo al órgano representativo se le confieren responsabilidades internacionales. Lo hace la práctica constitucional británica a partir de la Revolución Gloriosa de 1689 y los primeros textos constitucionales surgidos de la Revolución francesa, de la independencia norteamericana, e incluso en las Cortes de Cádiz. Y así, los parlamentos comienzan a participar en actos de tanta trascendencia como la declaración de la guerra y la ratificación de alianzas con otros países.

La Constitución de 1812 al conferir a las Cortes sus facultades, en su art. 131, definía entre ellas: Aprobar antes de su ratificación los tratados de alianza ofensiva, los de subsidios y los especiales de comercio.

A pesar de este sustancial cambio, a lo largo del siglo XIX los Estados liberales democráticos mantienen una distinción clara entre las relaciones internacionales y la actividad diplomática por un lado, competencia exclusiva de los Ejecutivos, y la vida parlamentaria por otro.

Solo en el tránsito del siglo XIX al XX nuevas realidades otorgan a las Cortes un papel más destacado. Por una parte, la mayor pluralidad política convierte al Parlamento en el foro donde crear un consenso previo a la aplicación de la política internacional por parte de los Ejecutivos. Por otra, la movilización social en contra de la guerra, en el contexto de la Paz armada, también impregna los ámbitos político y parlamentario.

En dicho contexto nace, en 1889, la Unión Interparlamentaria (UIP) y con ella la cooperación internacional institucionalizada, reflejando un cambio de tendencia: las relaciones internacionales corresponden a los Gobiernos, pero en el marco de la UIP se va institucionalizando un foro estable de debate entre parlamentarios representantes de sus respectivos pueblos, con objeto de resolver las divergencias internacionales sin recurrir a las armas.

Y si bien los intentos internacionales por preservar la paz son un auténtico fracaso en la primera mitad del siglo XX -con la Sociedad de Naciones y las políticas de no intervención y no agresión-, finalizada la Segunda Guerra Mundial, ven la luz un conjunto de iniciativas con la finalidad de reordenar la comunidad internacional. Así, en los años cuarenta nacen la Organización para las Naciones Unidas, la Liga de Estados Árabes, la Organización de Estados Americanos y el Consejo de Europa.

En la mayoría, los representantes en estos nuevos foros proceden de los Gobiernos. Sin embargo, en Europa se fragua una realidad pionera: los nuevos proyectos para restaurar la paz y la concordia en el continente otorgan un papel concreto a los parlamentos, si bien a través de órganos de carácter consultivo.

El Consejo de Europa y las Comunidades Europeas incluyeron, en sus estructuras organizativas primitivas, asambleas parlamentarias consultivas compuestas por representantes de los parlamentos nacionales.

Numerosas razones justifican este nuevo papel de los parlamentos en la escena internacional. Muchos de los impulsores de estas iniciativas habían sido diputados o senadores de sus respectivos países, que además cuentan ya con estructuras parlamentarias consolidadas, que son el centro del sistema democrático.

Además, en los nuevos proyectos internacionales se impulsa la construcción democrática como un objetivo a cumplir -ya que estas formas de gobierno reducen el riesgo de conflicto bélico- y no hay democracia sin Parlamento.

Con ello, la segunda mitad del siglo XX conoce un despliegue sin precedentes de organizaciones internacionales impulsadas por el proceso descolonizador, que multiplica el número de actores estatales en la esfera global, y por la confrontación entre los bloques occidental y soviético en el marco de la Guerra Fría.

El crecimiento de miembros en la ONU y en la Unión Interparlamentaria y el nacimiento de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, con carácter informal desde 1955 y formalmente establecida en 1967, son claros ejemplos de estos cambios.

La caída del muro de Berlín en 1989 abre una nueva etapa en las relaciones internacionales y con ella la consolidación de la diplomacia parlamentaria como herramienta al servicio de los intereses de los Estados y de la comunidad internacional.

El ideal de que la democracia es la única forma de gobierno civilizada lleva aparejado la consolidación del papel de los parlamentos en la esfera internacional con una finalidad concreta. De hecho, en el seno de la Unión Interparlamentaria se describe el objetivo central de la diplomacia parlamentaria: “más democracia y mejor democracia para todos”.

Y en este marco, los nuevos casos de cooperación entre Estados que van surgiendo comparten una característica común: junto a la estructura intergubernamental se fija una interparlamentaria y como ejemplos de ello se pueden nombrar la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y la Comunidad de Estados Independientes, que surge tras la disolución de la URSS.

En los Estados modernos, el Parlamento es una creación reciente y más reciente es su intervención en cuestiones de política internacional.

En las últimas décadas, los procesos de globalización e interconexión mundiales han puesto de manifiesto una nueva realidad en las relaciones internacionales: la política exterior y los tratados y convenios internacionales a los que se presta consentimiento tienen una influencia cada vez más directa en la vida cotidiana de los ciudadanos. En consecuencia, los parlamentos no pueden quedar ajenos a estos procesos, ya sea a través de organismos institucionalizados o mediante foros y reuniones no permanentes e informales, que sientan las bases de la diplomacia parlamentaria hoy en día.

Los parlamentos y los parlamentarios, como representantes del pueblo, no pueden permanecer ajenos a la dimensión internacional de la política.

Los rasgos de la diplomacia parlamentaria que se han definido en estas líneas son aplicables al ejercicio de estas actividades por el Congreso de los Diputados y el Senado.

Desde la aprobación de la Constitución de 1978 la labor internacional de las Cámaras recorre tres etapas: el regreso a la escena internacional (1977-1986), la expansión (1986-2010) y la consolidación (2010-Actualidad). Más de cuatro décadas en las que nuevos instrumentos se suman a otros más antiguos para cumplir con su misión internacional bajo los principios de transparencia, especialización y unidad de la acción exterior.

De la transición democrática al ingreso de España en las Comunidades Europeas

El aislamiento y la crítica por parte de la comunidad internacional en los estertores del franquismo es la situación de partida sobre la que se comienza a edificar, en la Transición, una nueva política exterior acorde a la nueva democracia que se está fraguando. En esta construcción, las Cortes Generales van a jugar un papel destacado.

Este papel va a demostrarse de forma significativa en el ingreso de España en el Consejo de Europa en 1977, en la participación de las reuniones de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, a la que se adhieren en 1982, y en la configuración de un Comité Mixto Cortes Generales-Parlamento Europeo donde se ejerce un notable esfuerzo parlamentario para avanzar en las negociaciones para la integración en las Comunidades Europeas, que se hace efectiva en 1986.

Como notas definitorias de esta primera fase destacan la participación de figuras políticas relevantes en las delegaciones internacionales y el amplio consenso entre las grandes formaciones políticas en torno a las principales cuestiones internacionales.

De 1986 a 2010: crecimiento de la actividad exterior de las Cámaras

1986 es el año de la adhesión de España a las Comunidades Europeas y la continuidad en la Alianza Atlántica con el rechazo en referéndum de la propuesta de abandono de esta organización de defensa colectiva.

Son años de creciente participación de nuestro país en las políticas europeas y de apertura de nuevos horizontes: se consolida la diplomacia parlamentaria con el continente americano, sobre lazos históricos y culturales; y con el Mediterráneo, el Norte de África y el mundo árabe, dentro de las políticas de vecindad.

España adquiere relevancia internacional y también protagonismo. Madrid acoge en 1989 la Conferencia de Presidentes de Parlamentos Europeos, en 1991 promueve la creación de la Asamblea Parlamentaria de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa y  en 1995 se constituye la Conferencia de Presidentes de Parlamentos Euromediterráneos, germen de la Asamblea Parlamentaria de la Unión por el Mediterráneo.

En este marco, las formas e instrumentos cambian. Más allá de la creación de grupos de amistad bilaterales, herramienta ya en desuso, las relaciones internacionales de las Cámaras se definen por una mayor intensidad, con más participación en reuniones internacionales; y una especialización, tanto en los parlamentarios que ejercen esta diplomacia como en los temas que se abordan: de cuestiones de política general a ámbitos concretos.

A partir de 2010…

Un conjunto de factores cambia en esta segunda década del siglo XXI. En respuesta a la crisis económica y financiera se desarrollan políticas de contención del gasto, con repercusión en las actividades internacionales de las Cámaras. Además, un arco parlamentario con un mayor número de fuerzas políticas tiene su incidencia en el consenso en política exterior.

Paralelamente, la diplomacia parlamentaria adquiere nuevas notas: mayor institucionalización en las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo en el diseño de la acción exterior, resultado de la Ley 2/2014 de la Acción y el Servicio Exterior del Estado. Y, en aplicación del principio de transparencia, las Cámaras difunden a través de sus webs información detallada y actualizada sobre la actividad internacional de los parlamentarios.

Son también nuevas notas la consolidación de un nuevo instrumento -los foros parlamentarios bilaterales- y la participación de las Presidencias del Congreso o del Senado, como tercera y cuarta autoridad del Estado, en representación de España en actos internacionales y el nacimiento de las Conferencias Parlamentarias de la Unión Europea.

Además, es necesario recordar como en estos últimos tiempos las Cortes Generales han sido anfitrionas de la 143º Asamblea de la Unión Interparlamentaria, en 2021, y como en noviembre de este año, Madrid acoge la 68ª Sesión Anual de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, complementaria de la Cumbre celebrada en junio.

Es también un claro ejemplo de la consolidación de la actividad internacional de las Cámaras la reforma del Reglamento del Congreso de junio de 2022 para aplicar el voto telemático a los miembros de delegaciones permanentes, a los diputados con compromisos de representación institucional en cumbres europeas, iberoamericanas, de la OTAN, del G-20, o en reuniones oficiales de la Asamblea General de Naciones Unidas, cuando su participación les impida asistir a la votación en Pleno.

El recorrido histórico por estas más de cuatro décadas de actividad internacional del Congreso de los Diputados y del Senado ha ido mostrando los instrumentos de los que se han dotado las Cámaras para cumplir con sus misiones en el ámbito de la diplomacia parlamentaria.

Solo resta recorrer los principales mecanismos que sirven de marco para el desarrollo de esta fundamental actividad que se ejerce siempre desde la perspectiva de los valores constitucionales y europeos y de los principios definidos en nuestro ordenamiento jurídico.

Hoy en día, tal y como se observa en la información sobre la actividad internacional del Congreso de los Diputados, la diplomacia parlamentaria se desarrolla a través de un conjunto de actividades institucionalizadas como son la participación de las delegaciones oficiales en las asambleas parlamentarias de organismos internacionales, las visitas de jefes de Estado -donde visitar un histórico-, los viajes realizados y previstos de delegaciones oficiales y de comisiones, las conferencias parlamentarias de la Unión Europea, los foros parlamentarios y la actividad de cooperación internacional.

Los parlamentos no pueden ser ajenos a ningún ámbito que incida en la vida de los ciudadanos. Las cumbres de jefes de Estado, los actos solemnes de firma de tratados internacionales, los conflictos y acuerdos globales parecen lejanos del día a día y nada más lejos de la realidad. La dimensión internacional de la política repercute en lo más común de nuestras vidas y por ello, los Parlamentos deben participar en su diseño, ejecución y control.