Los presupuestos son más que un instrumento contable, son la política del Estado en cifras. Y las Cortes Generales, Congreso de los Diputados y Senado, como pieza clave del sistema democrático juegan un papel central en todo el proceso de aprobación y control de las cuentas públicas.
El origen del parlamentarismo se sustenta en una relación económica entre el Rey y su pueblo que cristalizaba en la reunión de las Cortes, Parlamento o Dieta medieval, y que se resume perfectamente en el aforismo británico “No taxation without representation”. Si el monarca necesitaba aprobar nuevos impuestos para financiar sus proyectos, los representantes de los estamentos y las ciudades se reunían en Cortes, donde exponían sus demandas al monarca, en contraprestación a los nuevos tributos.
Esta relación económica se traslada al parlamentarismo moderno adaptada a los principios de separación de poderes y al imperio de la ley. Por el primero, se define el papel de los poderes ejecutivo y legislativo en el ciclo presupuestario, y ligado al segundo, se desligan la función tributaria y la función presupuestaria.
Así, para dotar de mayor seguridad jurídica a los ciudadanos, los impuestos para recaudar ingresos para Estado quedan definidos en leyes tributarias permanentes. Y la función presupuestaria, es decir la autorización previa por parte del poder legislativo de los gastos que prevé el poder ejecutivo, debía hacerse de forma periódica. Nace así la función presupuestaria del Parlamento.
Más allá de un instrumento técnico y contable, los presupuestos son la política del Estado en cifras
Todas las democracias modernas, ya sean parlamentarias o presidencialistas, han estructurado un procedimiento para ejercer esta función. Así ocurre en Francia, Alemania, Italia o Estados Unidos, y también en España. Y no es un tema baladí ya que los presupuestos no son solo un instrumento jurídico-contable que expresa los ingresos y gastos previstos para un año. Esta definición práctica no responde en su plenitud a la realidad de su significado: los presupuestos son la política del Estado en cifras.
La Constitución de 1978 define el marco jurídico presupuestario. En su artículo 66 encomienda la aprobación de las presupuestos del Estado a las Cortes Generales, colocando esta esencial función parlamentaria al mismo nivel que la legislativa y la de control al Gobierno. A continuación, el artículo 134.1 atribuye las competencias concretas a los poderes del Estado: si bien el Gobierno elabora los presupuestos anuales, las Cortes Generales -Congreso de los Diputados y Senado- los examinan, enmiendan y aprueban.
El ciclo presupuestario
Artículo 134.1 de la Constitución: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación”.
Este precepto fija las líneas maestras para dar luz verde a las cuentas del Estado, y otorga competencias concretas al Ejecutivo y al Parlamento en su redacción y aprobación, las dos primeras fases del ciclo presupuestario, un ciclo que sin embargo no se circunscribe solo a ellas y trasciende también a la ejecución efectiva de las partidas presupuestarias por parte de los órganos gestores de la administración pública, y en último lugar al control y la fiscalización de las cuentas.
Pasemos por tanto a analizar los pormenores del ciclo presupuestario y sus cuatro grandes fases: la elaboración, aprobación, ejecución y control de los PGE. En cada una, las Cortes Generales ejercen concretas funciones esenciales.
La elaboración de los presupuestos
Los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera exigen cumplir con unos límites de déficit estructural y de deuda pública que permitan mantener los compromisos europeos derivados de la pertenencia al Euro.
El proceso de redacción de las cuentas públicas es una función exclusiva del Gobierno. El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado sólo puede ser elaborado por el Ejecutivo, y no cabe por tanto iniciativa distinta. Pero no lo hace sobre una hoja en blanco. Debe responder a los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública autorizados por las Cámaras, de acuerdo con lo establecido en el artículo 135 de la Constitución y en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Así, antes de la elaboración de los PGE, un Acuerdo del Consejo de Ministros fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública referidos a los tres ejercicios siguientes, y para los que se tendrán en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por las instituciones europeas. Dicho acuerdo también incluirá el límite de gasto no financiero, el conocido como “techo de gasto”, un volumen de gasto no financiero que debe ser coherente con dichos objetivos y que actúa como límite máximo para la elaboración de las cuentas.
El acuerdo se remite a las Cortes Generales. Primero el Congreso y luego el Senado lo someterán a debate en Pleno, que aprobará o rechazará los objetivos propuestos por el Gobierno. Si una de las Cámaras los rechaza, el Gobierno, puede remitir uno nuevo en un mes. Si son aprobados, entonces el Gobierno ya puede elaborar sus presupuestos, cuyas cifras de gasto deberán acomodarse a dichos objetivos.
Asimismo, la propia Constitución prevé que los límites de déficit estructural y de deuda pública puedan superarse en una serie tasada de circunstancias: catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria, que escapen al control del Estado y perjudiquen la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado. Es el Congreso de los Diputados, por mayoría absoluta, quien debe apreciar la existencia de estas situaciones, una circunstancia que se dio por primera vez en 2020, en respuesta a las consecuencias de la crisis sanitaria causada por el COVID-19, y que ha vuelto a aplicarse este año, quedando los objetivos aparcados en este ejercicio presupuestario.
El Ministerio de Hacienda elabora el Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, y el Consejo de Ministros aprueba el Proyecto de Ley que es remitido al Congreso para su tramitación parlamentaria.
Una vez superada esta fase previa, comienza la redacción de los Presupuestos Generales del Estado. Así, el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, elabora cada año el anteproyecto de Ley de Presupuestos, según lo establecido en la Ley General Presupuestaria. Para ello recoge las previsiones de gasto de los centros gestores (Ministerios y Sector Público Estatal) y elabora su anteproyecto, que es elevado al Consejo de Ministros que aprueba el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año siguiente.
La aprobación de los presupuestos
Dice la Constitución que el Proyecto de Ley debe remitirse al Congreso de los Diputados antes del 1 de octubre. El motivo de dicha previsión es asegurar que da tiempo a que se tramiten antes de final de año y que las cuentas puedan entrar en vigor el 1 de enero. Para facilitarlo, los reglamentos parlamentarios prevén que la tramitación de las cuentas del Estado tenga preferencia sobre cualquier otra iniciativa, lo que convierte el debate presupuestario en el centro de la actividad del otoño parlamentario.
La presentación de los presupuestos corre a cargo del titular del Ministerio de Hacienda, en un acto en el que hace entrega del proyecto de ley al presidente del Congreso. Algo curioso, un recorrido por las imágenes de estos actos durante las últimas cuatro décadas son un claro reflejo de la evolución tecnológica que se ha vivido, pasando de la presentación en voluminosos tomos en papel -que eran transportados en furgonetas- al CD-ROM, el pendrive, y ya en los últimos tiempos a través de un código QR.
Como ya se ha señalado, el Gobierno elabora los PGE y son las Cortes Generales quienes los examinan, enmienda y aprueban. Es decir, corresponde al poder legislativo la aprobación de la Ley de Presupuestos, y para ello, se sigue un procedimiento legislativo, similar al ordinario, pero con notas propias: límites a la presentación de enmiendas, ronda de comparecencias de altos cargos de la administración del Estado, debate y aprobación por secciones y exigencia de que sean aprobados por el Pleno y no en comisión son algunas de las especialidades del procedimiento legislativo que se aplican a la tramitación parlamentaria de los presupuestos.
El derecho parlamentario tiene los instrumentos necesarios para garantizar que la tramitación de los presupuestos de las Cámaras se haga en tiempo y forma y que estén listos para su entrada en vigor el 1 de enero. Pero si cuando llega la fecha, los presupuestos no han concluido su tramitación o las cámaras se hubieran opuesto a su aprobación, los presupuestos anteriores, los vigentes, quedan prorrogados de forma automática hasta que entren en vigor unos nuevos. Es decir, se podría finalizar e incluso tramitar unos presupuestos durante el año en curso al que corresponden, como ya ha ocurrido en varias ocasiones.
La ejecución de los Presupuestos
La Ley de Presupuestos recoge los ingresos y gastos del Estado para un año, siendo la eficacia jurídica de ambos extremos diferente. Para los ingresos se trata de una mera previsión, la Ley no puede obligar al Estado a conseguir un determinado volumen de ingresos, sino que estos dependerán de las leyes tributarias y de la coyuntura económica. Para los gastos, sin embargo, tienen plena eficacia jurídica, ya que autorizan a cada centro gestor a llevar a cabo el gasto y fijan dos límites, uno cuantitativo: el importe máximo autorizado, y otro cualitativo: el destino del gasto, ya que solo se puede dedicar la partida presupuestaria a aquel objeto para el que se ha autorizado y no a otro distinto.
Además, durante el proceso de vigencia de los Presupuestos y para garantizar que el Ejecutivo tiene control sobre las cuentas del Estado, la propia Constitución recoge dos principios que aseguran, por una parte, la posibilidad de cambios en las partidas presupuestarias, si fueran necesarias; y por otra parte el posible rechazo a modificaciones procedentes de actores ajenos al Gobierno y en especial del poder legislativo. Así, se garantiza su modificabilidad y al mismo tiempo su intangibilidad.
Modificabilidad
Dice el artículo 134.5 que “Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario”.
Es por tanto el Gobierno quien puede ejercer la iniciativa legislativa para modificar los Presupuestos en vigor. Interesa, por su valor jurídico, cuando la propuesta incrementa los gastos, mediante los mecanismos recogidos en la Ley General Presupuestaria, que incluyen por ejemplo la aprobación de créditos extraordinarios y de suplementos de crédito, que deberán tramitarse como Proyecto de Ley, y por lo tanto deberán ser autorizados por las Cortes Generales.
Intangibilidad
Dice el artículo 134.6 que “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”.
No nos estamos refiriendo aquí a las enmiendas que pueden presentarse durante la tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos, sino a proposiciones de ley y enmiendas a otras iniciativas legislativas posteriores a la aprobación de los presupuestos. Si tienen implicación presupuestaria, es decir, pueden suponer de facto una modificación de los presupuestos vigentes al contemplar un gasto no previsto en los mismos, el Gobierno puede oponerse a su tramitación:
Apunta el artículo 111 del Reglamento del Congreso que las enmiendas a un Proyecto de Ley que supongan aumento de los créditos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. El Ejecutivo deberá dar respuesta razonada en quince días y si no se pronuncia se entenderá que no hay disconformidad. En caso de que no se produjera la consulta, el Gobierno puede oponerse en cualquier momento a que continúe la tramitación.
Por su parte, el artículo 126.2 afirma que la Mesa del Congreso remitirá al Gobierno las proposiciones de ley para que manifieste si es conforme a su tramitación, cuando la iniciativa implique aumento de créditos o disminución de ingresos. El Reglamento del Senado incorpora unas previsiones similares.
El control parlamentario de la ejecución de los presupuestos
Con la consolidación de los sistemas parlamentarios a lo largo del siglo XIX, los ordenamientos jurídicos de nuestro entorno fueron definiendo un doble sistema de control sobre las cuentas del Estado. Uno interno, ejecutado por la propia Administración, a través de órganos concretos, como la Intervención General del Estado, que tiene por objeto detectar y corregir posibles defectos de forma simultánea a la ejecución presupuestaria. Y otro externo, desempeñado por el Parlamento, directamente o a través de instituciones especializadas como el Tribunal de Cuentas.
Con el tiempo, este control sobre los caudales públicos se ha hecho más complejo y pormenorizado para garantizar no sólo la adecuación de la gestión económico-financiera del Estado al principio de legalidad, sino también a los criterios constitucionales de eficacia y economía, así como a la estabilidad presupuestaria. De hecho, es común en el ámbito europeo, que organismos independientes, como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, velen por que la política presupuestaria sea acorde a las normas y exigencias comunitarias. Y si antes, se ceñían al momento posterior, los controles hoy también se ejercen durante la ejecución del presupuestos.
Instrumentos de la Cámaras
El Congreso de los Diputados y el Senado, como responsables de la autorización de los gastos previstos en los presupuestos, juegan un papel central en el control de la ejecución de las partidas presupuestarias y se han dotado de instrumentos específicos de seguimiento y control.
Para el ejercicio del control parlamentario, los diputados y senadores pueden recurrir a mecanismos ordinarios como las preguntas, las interpelaciones al Gobierno o las solicitudes de información o de comparecencia. Pero mas allá de que prácticamente todo el debate parlamentario está impregnado de implicaciones presupuestarias, se han concretado instrumentos especializados de seguimiento de la ejecución de las cuentas públicas.
Entre ellos se encuentra el informe mensual dispuesto en el artículo 135 de la Ley General Presupuestaria, por el que la Intervención del Estado pone a disposición de las Cámaras información sobre la ejecución de los presupuestos.
También es de destacar, la Oficina de Control Presupuestario de las Cortes Generales , que tiene entre sus funciones el seguimiento de la ejecución de los presupuestos. Asimismo, los miembros de las Cámaras pueden solicitar acceso inmediato a las bases de información contable y presupuestaria del Ministerio de Hacienda para conocer el detalle en el grado de ejecución de cualquier partida presupuestaria.
Además, nada en los presupuestos queda fuera del control parlamentario, la propia Ley que regula los créditos destinados a gastos reservados, fija el procedimiento de control parlamentario de estas cuantías a través de una comisión parlamentaria.
Y ya por último, al hablar del control parlamentario del presupuesto es obligado concluir con una referencia a una institución con gran tradición en nuestra historia parlamentaria, que ejerce una función fiscalizadora sobre la ejecución presupuestaria. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de la gestión económica del Estado y, por delegación de las Cortes Generales, examina y comprueba la Cuenta General del Estado y emite un informe que es remitido a las Cámaras para su tramitación.
