La Constitución y su reforma

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James Bryce clasificó las Constituciones según su procedimiento de reforma en flexibles, como la Constitución inglesa que puede ser modificada por el Parlamento sin una tramitación especial; y rígidas, que contemplan unos procedimientos especiales que, recogidos en la propia Constitución, prevén su modificación siguiendo unos trámites específicos y, en la mayoría de los casos, agravados o más complejos en comparación con los procedimientos legislativos ordinarios.

La Constitución de 1978 -como otros de nuestros textos constitucionales históricos y de nuestro marco geográfico comparado- es una Constitución rígida, que define sus propios procedimientos de reforma en el Título X. Y decimos procedimientos, en plural, porque concretamente se establecen dos:

• La revisión constitucional definida en el artículo 168: cuando afecta al conjunto del texto o a contenidos especialmente protegidos: el Título Preliminar, los derechos fundamentales y las libertades públicas y el Título II De La Corona.
• La reforma parcial ordinaria del artículo 167, aplicable cuando no se pretende modificar estos contenidos especialmente protegidos.

Es en este último procedimiento parlamentario en el que nos vamos a centrar. Es además el único que se ha puesto en práctica hasta el momento, primero para reformar el artículo 13 en 1992 y luego el artículo 135, en el año 2011. Y que actualmente vuelve a estar en marcha, con el Proyecto del Gobierno para reformar el artículo 49, dedicado a las personas con discapacidad.

Se basa en el procedimiento legislativo ordinario, e incluye un conjunto de trámites específicos, que tienen por objeto conseguir amplias mayorías y hacer partícipe, en su caso, al pueblo, el poder constituyente, en la modificación del texto que culmina la cúspide de la pirámide normativa.

¿Se somete a debate de toma en consideración?

Depende de quién parta la iniciativa. El Gobierno puede presentar un Proyecto de reforma constitucional. En este caso, como ocurre con los Proyectos de Ley, el texto no se somete al debate de toma en consideración, y por lo tanto, su tramitación comienza directamente.

El resto de sujetos con capacidad para impulsar una reforma constitucional, es decir el Congreso, el Senado y los parlamentos autonómicos; pueden registrar una Proposición de reforma, que sí deberá someterse a un primer debate de toma en consideración ante el Pleno, del Congreso o en su caso en el del Senado, que decidirá por mayoría simple si aprueba o rechaza tramitar dicha modificación.

¿Qué enmiendas se pueden presentar al Proyecto o Proposición de reforma?

Presentada por el Gobierno o superada la toma en consideración, se abre el plazo de presentación de enmiendas en el Congreso, Cámara que debate el texto en primer lugar. Los diputados y los Grupos Parlamentarios pueden presentar:

• Enmiendas al articulado, que buscan modificar la iniciativa, mediante la adición, modificación o supresión de una parte de su contenido.
• Enmiendas a la totalidad, que pueden ser:
  • De devolución. Se pueden presentar a las iniciativas del Gobierno o del Senado, es decir, a aquellos textos que no han sido tomados en consideración por el Pleno de la Cámara Baja. Se muestran contrarias a que se ejecute la reforma constitucional.
  • De texto alternativo. Se pueden presentar contra todo tipo de iniciativas. En este caso, el proponente del texto alternativo sí está de acuerdo con plantear una reforma pero difiere sobre su contenido, impulsando por tanto una redacción diferente.

¿En qué casos se celebra el debate de totalidad?

Si se presentan enmiendas a la totalidad, se celebra el debate de totalidad en el Pleno del Congreso. Se votan las enmiendas en orden de presentación:

• Si una de devolución es aprobada, por mayoría simple, concluye la tramitación.
• Si se aprobara una de texto alternativo, el Proyecto o Proposición original se desecha y el nuevo texto continúa su tramitación, con la apertura de un nuevo plazo de presentación de enmiendas, ya solo al articulado.

• Si todas las enmiendas a la totalidad son rechazadas, entonces el Proyecto o Proposición original continúa recorriendo el procedimiento parlamentario.

¿Qué pasos sigue la tramitación parlamentaria en el Congreso?

La Cámara puede decidir aplicar procedimientos específicos como la lectura única o la urgencia, pero con carácter general, la propuesta y las enmiendas al articulado se debatirán en ponencia, comisión y Pleno.

• La ponencia elabora un informe que incluye el texto de la propuesta de reforma más las enmiendas al articulado que haya aprobado, y se remite a comisión.
• La Comisión Constitucional somete a debate el informe y las enmiendas que queden vivas y emite un Dictamen que integra el texto elaborado por la ponencia y las enmiendas que cuenten con el visto bueno de la comisión. El dictamen se remite al Pleno, la comisión no puede aprobarlo con competencia legislativa plena, ya que la reforma constitucional es una de las excepciones a dicho procedimiento legislativo, como dicta el artículo 75 de la Constitución.
• El Pleno aprueba el texto de la reforma, que incluye el dictamen más las enmiendas que se incorporen en este debate. Aquí aparece la primera gran distinción con el procedimiento legislativo ordinario, ya que se exige una mayoría cualificada de tres quintos de los diputados en una votación final de conjunto para ser aprobada, es decir, más de 210 votos favorables. Si se alcanza, la reforma se remite al Senado para continuar su tramitación parlamentaria.

¿Qué ocurre si el Senado aprueba un texto diferente?

La Cámara de la Plaza de la Marina Española desarrolla un procedimiento parlamentario similar al descrito en la Cámara de la Carrera de San Jerónimo, debiendo ser aprobado en Pleno por una mayoría de tres quintos de los senadores en una votación final. Concluido éste, pueden darse tres circunstancias:

• que no apruebe el texto con la mayoría exigida, en cuyo caso la reforma queda inconclusa al no haber obtenido el respaldo de ambas Cámaras.
• que apruebe la reforma sin introducir enmiendas. En este caso, ha concluido la tramitación parlamentaria.
• o que introduzca modificaciones al texto remitido por el Congreso. Si se da esta circunstancia, se reúne una Comisión Mixta Congreso Senado para intentar acordar un texto común. La convocatoria de esta comisión paritaria es otra de las especialidades del procedimiento de reforma constitucional, que también se utiliza en otros supuestos contemplados en el artículo 74.

El acuerdo de la Comisión Mixta se eleva a los Plenos de ambas Cámaras, que deben ratificarlo por una mayoría de tres quintos. Pero puede darse una circunstancia en la que sin alcanzar dichas mayorías también quede aprobada la reforma: si el Senado lo aprueba al menos por mayoría absoluta y el Congreso por dos tercios de votos favorables, es decir 234 síes.

¿La reforma debe ser aprobada en referéndum?

Aún queda un paso más. Cuando se aprueba una reforma parcial ordinaria, se abre un plazo de quince días durante el cual, un diez por ciento de diputados o senadores puede solicitar que el texto sea votado en referéndum. Por lo tanto, frente al procedimiento de revisión constitucional, la consulta al pueblo es facultativa y no preceptiva.

Aprobada la reforma de la Constitución por las Cámaras, y en su caso por el pueblo en referéndum, está lista para su publicación y entrada en vigor.

Como hemos visto, el procedimiento de reforma constitucional ordinaria está basado en el de aprobación de las leyes, al que se introducen trámites específicos que exigen un mayor consenso por parte de las fuerzas parlamentarias. Límites a la iniciativa, exigencias de mayorías cualificadas y la eventual participación de una Comisión Mixta y del pueblo, en referéndum, son, en resumen, estas especificidades.

Infografía: