La Universidad debe ser una pasión. Luis Martín Rebollo es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Cantabria, donde ha sido decano de la Facultad de Derecho. Anteriormente, ejerció como docente en las universidades de Salamanca, Zaragoza (donde se doctoró con premio extraordinario) y Extremadura. Autor de una decena de libros, como Manual de las Leyes Administrativas, y dos centenares de estudios publicados en volúmenes colectivos y revistas de su especialidad, ha dirigido también varias tesis doctorales, como Regulación Económica y Estado de Derecho (un estudio Teórico, Jurisprudencial y Comparado).

Luis Martín Rebollo es fundador y vicepresidente de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo (AEPDA); además de ser miembro del Consejo de Redacción de la editorial Thomson-Reuters Aranzadi, y de varias revistas, entre ellas la Revista de Administración Pública.

Hemos pasado de un Estado no democrático a un Estado democrático, y de un Estado centralista a un Estado descentralizado, y eso inevitablemente se proyecta y se traduce sobre la Administración y sobre los empleados públicos”.

La Administración Pública

La administración es el brazo ejecutor de los fines del Estado y, por tanto, como su propio nombre indica de la ley, la administración lo que hace es aplicar la ley. Es decir, la administración de un estado democrático es la administración que aplica por todos los ámbitos la ley de ese estado democrático. Eso es fundamentalmente la administración. Entonces un estado moderno necesita una administración poderosa porque el estado a mediados del siglo XVIII y a medida de que va avanzando el siglo XX va adquiriendo cada vez más funciones, va interviniendo cada vez más en distintos sectores de la vida social y eso se ve muy bien en el caso del Estado central, en el nombre de los ministerios. Pasamos de un estado en el que apenas había cinco o seis ministerios: el Ministerio de la Guerra para recaudar, el Ministerio de Estado de Relaciones Internacionales, el Ministerio de Justicia y, como teníamos colonias, el Ministerio de Ultramar.

Hemos pasado de ahí al Estado que poco a poco va invadiendo, va a sectores, y en 1833 se crea en España el primer ministerio civil, que se denominó Ministerio de Fomento, y a partir de ahí se van desglosando los diferentes ministerios. Por ejemplo, el actual Ministerio de Educación nace en 1900 con el nombre de Ministerio de Distribución Pública. De ahí va desgajándose el Ministerio de Comercio, el Ministerio de Industria; va a aparecer el Ministerio de Obras Públicas, y luego a este se le van añadiendo nombres: Ministerio de Obras Públicas y Medio Ambiente, Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Turismo, Urbanismo y Medio Ambiente. Otra vez vuelve a ser Fomento, y poco a poco hasta que aparece, por ejemplo, el primer Ministerio de Cultura o hace relativamente poco el primer Ministerio de Medio Ambiente. ¿Por qué? Porque los nombres de los ministerios plasman de alguna manera la preocupación del Estado y, por tanto, plasman de alguna forma, cómo el Estado, un Estado cada vez más complejo, va incidiendo en múltiples sectores de la vida social.

Es muy bonito ver la evolución de los nombres porque plasman también de alguna manera la evolución del papel y de los fines del derecho, y eso se ve muy bien en los ministerios actuales y en los anteriores. Eso es la administración. Al servicio de esa administración trabajan los empleados públicos, la mayor parte de los cuales tienen la condición de funcionarios. El año 2018 fue un año bonito porque se cumplen exactamente 100 años de un dato fundamental, que es la estabilidad de los funcionarios. Hasta 1918 los funcionarios cesaban, de ahí viene el nombre de los cesantes, a los que se refirió Larra tantas veces cada vez que cambiaba el ministerio. De modo que en un país como España que durante el siglo XIX tiene cambios de Gobierno muy frecuentes, pues la mitad de los funcionarios iban a la calle y eran sustituidos por otros; y eso no era una administración estable. De modo que en 1918 los empleados públicos consiguen la estabilidad con un precio, y es la lealtad. Los funcionarios pueden pensar lo que quieran, votar a quien quieran, estar en desacuerdo con el Gobierno, pero no pueden utilizar su función para poner palos en la rueda de las actividades ministeriales, porque en definitiva es el precio de la estabilidad. De modo que tenemos una administración cada vez más profesionalizada, y en consecuencia cada vez más moderna. En España hay aproximadamente dos millones y medio de funcionarios, de empleados públicos, que se dividen en tres: Administración del Estado, Administración de las Comunidades Autónomas y Administración de los Entes locales en términos que plasman a su vez las distintas competencias que van teniendo. Por ejemplo, hoy hay muchísimos menos empleados públicos en la administración central que en las comunidades autónomas. ¿Por qué? Porque el bloque, el peso fundamental de las competencias que necesitan más empleados públicos, Sanidad y Educación, están en manos de las comunidades autónomas.

Los funcionarios no pueden utilizar su función para poner palos en la rueda de las actividades ministeriales, porque en definitiva es el precio de la estabilidad. De modo que tenemos una administración cada vez más profesionalizada, y en consecuencia cada vez más moderna.

Entonces ahora se lee en la prensa: “Bueno, ahora hay muchos empleados públicos”. Estamos en torno al 11 o 12 % de los empleados públicos y privados del país; y eso ¿es mucho o es poco? Pues eso es más o menos lo que existe en otros países; y si me apura, diría que menos, que un poco menos. Luego internamente, más o menos, hay algunas comunidades autónomas que tienen un porcentaje algo superior, que llegan hasta el 15 o 16 % y otras que tienen algo inferior, pero esos son los empleados de los que depende la eficaz actividad y de los fines a los que se refiere la ley y que la aplica la administración. De ellos depende que el Estado funcione, la seguridad, la sanidad, la educación, el transporte, el medio ambiente, el control, la protección del medio ambiente… Cuando muchas veces se dice “hombre, hay muchos funcionarios”, pues dígame usted donde hay que quitar, porque resulta que hay Correos, resulta que hay gente que vigila que no haya fuego en los montes, que hay protección del medio ambiente, que hay bomberos, que hay infinidad de empleos públicos de los cuales depende, por cierto, gran parte del bienestar y de la vida cotidiana de la gente.

Constitución y Administración Pública

Salvando las distancias del tiempo que son inevitables, de una administración sin tecnología, quitando eso y prescindiendo de esos inevitables datos, pues evidentemente era una administración más elefantiásica, más paquidérmica, en el sentido de que era una administración más anticuada, y sobre todo que era una administración que estaba al servicio de un estado que tenía unas leyes que no eran unas leyes democráticas. Se ha producido una enorme transformación desde ese punto de vista. La transformación es cierto que deriva de la Constitución, pero deriva a su vez de las leyes que después la han regulado. En especial la gran transformación en el ámbito, por ejemplo, del empleo público se produce en 1984 con la ley 30/1984 llamada de medidas para la función pública que modifica radicalmente el sistema del empleo público, y cuya esencia está hoy todavía vigente. De modo que sí ha habido un cambio, pero es un cambio que es consustancial a la propia estructura del Estado y ¿qué es lo que ha cambiado fundamentalmente en estos ámbitos? Pues, dos cosas: hemos pasado de un Estado no democrático a un Estado democrático, y de un Estado centralista a un Estado descentralizado. Eso inevitablemente se proyecta y se traduce sobre la administración y sobre los empleados públicos. Y en términos adicionales, ha habido otros cambios que son ya propios del tiempo, es decir, el gran reto de la actualidad es el reto de la administración electrónica, de la administración moderna, ágil, eficaz, desde el punto de vista de la Administración Central y desde el punto de vista de la administración descentralizada. Es el reto de una administración más eficaz y más moderna.

El gran reto de la actualidad es el reto de la administración electrónica, de la administración moderna, ágil, eficaz, desde el punto de vista de la Administración Central y desde el punto de vista de la administración descentralizada.

La Constitución dice que la administración sirve con eficacia los intereses generales y luego dice que esa administración debe estar controlada. Pues, la eficacia de la administración depende de los empleados públicos y la eficacia también depende de los medios a su disposición. Por lo tanto, es muy importante la administración puesto que lo que llega al ciudadano no es la ley, es la ejecución de la ley, lo que llega al ciudadano es que funcione bien el correo, que funcione bien la sanidad, que funcionen bien los colegios, que haya carreteras, que haya medios de comunicación… Cierto que eso depende de la ley, pero depende finalmente de la eficacia de esa administración. La eficacia no puede buscarse a cualquier precio, de modo que la eficacia de la administración no puede implicar que se trate de una administración no controlada desde el punto de vista judicial, desde el punto de vista financiero o desde otros puntos de vista. Y buscar un equilibrio entre eficacia y control es consustancial al propio Estado democrático.

Eficacia y control

La eficacia es un resultado y por tanto la eficacia es un resultado que juzgarán positiva o negativamente los afectados. La eficacia desde la óptica, desde el análisis del correo, por ejemplo, es si yo recibo una carta y funciona adecuadamente. Soy yo el que juzga a la eficacia, no el que la hace. Soy yo el recipiendario del servicio, pero eso depende de muchos factores, depende de medios financieros, depende de la organización, depende de la selección de los empleados públicos y depende de algo que no está en las leyes, y difícilmente se puede plasmar en reglamentos porque depende del clima de trabajo. Es decir, si los empleados públicos se encuentran a gusto, si hay un buen clima de compañeros y si estos dependen de las retribuciones, pero también de algo inasible que no es la retribución sino el sentirse trabajando por algo que en definitiva es una finalidad pública, el resultado también incide positivamente en ese sentido. ¿Y el control? El control fundamentalmente es el control judicial, aparte del control financiero y de los controles internos de la administración, el control por antonomasia es el control de los tribunales, y más especialmente el control de los tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa.

Ahí hemos pasado de un control que teníamos antes de la Constitución, una ley razonablemente buena. La Constitución ha ampliado esas posibilidades de control y hoy podemos decir que el sistema de control judicial de la administración es pleno, es judicial. Son los tribunales los que lo hacen y no hay zonas exentas del control judicial, luego que funcione en cada caso concreto, mejor o peor, eso es como toda obra humana. Es como si dice: “Oye, la sanidad funciona mal porque se muere la gente», pues no, es inevitable; pero la sanidad en términos globales funciona muy bien, pues la justicia administrativa en términos globales funciona muy bien. Otra cosa es que a veces se tiene el problema del número, que cuando hay como ahora, entre 180 o 190 mil recursos pendientes, es imposible que se resuelvan en tres meses, los aproximadamente mil jueces no llegan, que tiene el país dedicado al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Por tanto, hay mejoras, o posibles mejoras, que hacer, pero en términos globales creo que donde hay que poner el acento no es en las carencias que hay, sino en los éxitos y en los logros, que los hay destacadamente.

La Constitución ha ampliado esas posibilidades de control y hoy podemos decir que el sistema de control judicial de la administración es pleno, es judicial”.

El Estado, la administración, debe buscar la eficacia, pero no a cualquier precio y ¿cuál es el precio que no se puede pagar por la eficacia? El precio de huir de los controles y, cuando se habla de la huida del derecho administrativo, a veces lo que se quiere decir es que se obvia la aplicación del derecho administrativo justamente para intentar ser más eficaz. Claro, eso tiene un riesgo: el riesgo justamente de huir a veces de los controles.

Es ahí donde se plantean otros problemas, y en algunos de esos problemas está el germen, no necesariamente pero el germen de la corrupción, por ejemplo, que puede ser cuando se obvia los controles financieros, las inspecciones, los controles de la jurisdicción contencioso-administrativa… porque se quiere ser más eficaz. La eficacia es un valor constitucional, está en el 103 de la Constitución, pero también el control está en la Constitución. Por tanto, es una y otra cosa.

Cuando antes me hablaba de los funcionarios, seleccionar bien a un funcionario, sobre todo en los cuerpos del funcionario de nivel medio y alto, lleva tiempo, lleva mucho tiempo.  Por tanto, es desde un cierto punto de vista, algo ineficaz. Entonces digamos, se puede ser mucho más eficaz, lo soluciono en una semana. Pónganse que el que tiene que seleccionar dice: Póngase usted en cola, tú sí, tú no, tú sí, tú no, tú sí porque eres mi amigo, tú no porque no lo eres, tú sí porque eres mi pariente y soy extraordinariamente eficaz. En media hora resuelvo lo que antes se tardaba cinco meses. ¿Eso es aceptable desde el punto de vista constitucional? No, porque se viola el principio de mérito y capacidad.

La huida del derecho administrativo es un poco eso, seleccionar al contratista con técnicas de derecho privado porque se es más rápido, efectivamente, porque se es más funcional, porque se es más eficaz. Bueno pues sí, puede que se sea más eficaz, pero no olvidemos que el mismo precepto que habla de los principios de eficacia termina diciendo: “Con sometimiento pleno a la ley y al derecho”. El Estado es el gran prestador de servicios públicos. Lo que pasa es que hemos pasado… Nuestra entrada en la Unión Europea, ha tenido determinados efectos, y uno de los efectos es que el Estado ha pasado de ser el gran prestador a ser el gran vigilante de las prestaciones. Por tanto, puede que el Estado actual directamente preste los mismos o menos servicios que antes lo que pasa es que vigilará más, intervendrá más.

El Estado dejará de ser jugador para ser más árbitro, para ser más árbitro de muchos servicios que son servicios privados, pero controlados, vigilados, ordenados, regulados por el propio Estado. Es lo que se ha venido a llamar la liberalización, que no hay que equiparar necesariamente a la privatización. Privatizar es una palabra a veces mítica, tópica, que se utiliza con criterios anfibológicos, pero privatizar es cuando el Estado se desentiende de algo. Por ejemplo, el Estado era el dueño de Iberia y la vendió. El Estado era el dueño del gas y lo privatizó y lo vendió.

El papel de árbitro del Estado

El Estado puede no prestar directamente ciertos servicios, pero los vigila, los controla, los orienta, los articula, y al final el resultado tiene que ser un resultado eficaz desde ese punto de vista. Por consiguiente, tenemos el ejemplo de la educación: hay una educación pública y educación prestada en España por entidades privadas, pero esas entidades privadas no pueden prestar la educación como les venga en gana, sino que es el Estado el que dice o el que tiene que decir, qué número de licenciados tienen ese colegio, cuántos metros cuadrados tienen que dedicarlo a deportes o a patios, qué programas tienen que hacer, qué medios de salubridad tienen, y luego lo más importante vigilar que todo eso se cumpla. Y quien dice en el ámbito de la educación se puede decir en muchísimos otros servicios.

Por tanto, la administración, además de prestataria de servicios o prestadora de servicios, es también vigilante de servicios prestados por las entidades privadas.

De ahí que el concepto de servicio público tradicional haya mutado, haya cambiado, ahora hay servicios públicos prestados por el Estado, ya no en términos de monopolio como antes sino prestados por el Estado, y hay servicios al público y públicos, es decir, en el sentido europeo de la expresión, que significa que pueden estar prestados por empresas privadas, pero que esas empresas tienen una vigilancia, una organización, del propio Estado. Eso es lo que significa, fundamentalmente.

El reto de la eficacia

La administración se enfrenta siempre al mismo reto, al reto de la eficacia. La eficacia hoy está vinculada a la tecnología, a los medios tecnológicos, y ahí hay un trabajo grande por hacer. La vigente ley de la administración pública, la ley 39/2015, decía, imponía determinadas actividades a través de medios electrónicos y decía que como no había una situación real, digamos faltaban cosas porque todavía la tecnología no había llegado a muchas administraciones, esperaría dos años a entrar en vigor. Tendría que haber entrado en vigor el 1 de octubre del año 2018, pues mire usted por donde, unos meses antes se ha prolongado dos años más el tiempo de carencia de esa entrada.

¿Qué quiere decir eso?  Pues eso quiere decir que hay aspectos q no dependen de las leyes, que dependen… ¿de qué depende la administración electrónica? ¿de lo que diga la ley? No, de que haya ordenadores y sistemas que se conecten y sistemas informáticos en todas las administraciones públicas del país. Y a veces pues tenemos administraciones que funcionan espléndidamente, la de Hacienda, por ejemplo, y tenemos otras que no funcionan tan bien desde ese punto de vista.

Tenemos administraciones interconectadas y otras que no, y luego hay que pensar que el país es muy plural, que España no es Madrid, que España también es la España rural de Castilla y León, la España rural de Extremadura, la España rural de Galicia, la España rural de Aragón… y ahí también tiene que llegar la administración electrónica, y claro, difícilmente llega si no hay buena conexión de internet. Y dicen:  “que no se puede” pues claro que se puede, y ¿por qué va a ser mejor el funcionamiento tecnológico del banco de Santander al funcionamiento tecnológico de, pongamos por caso, la administración de correos o la administración educativa?.

Es decir, lo q pueden hacer y hacen las empresas privadas, algunas de las cuales están muy avanzadas en términos tecnológicos, lo puede hacer el Estado. es decir, lo que hace hacienda, que está muy avanzada desde el punto de vista tecnológico, cabe también para la justicia, que, por el contrario, está atrasada en términos tecnológicos.

Ese es uno de los retos, pero el reto de fondo es siempre el mismo, es cumplir el precepto de la Constitución que dice que la administración sirve con objetividad y de acuerdo con los principios de eficacia y los intereses generales. Por tanto, el reto de la eficacia.

40 años de administración en democracia 

Todos los que vivimos la transición hace 40 años pues ya adultos, veíamos q había un mantra q se repetía hasta la saciedad, que era libertad, amnistía y estatuto de autonomía. La amnistía se concedió en dos normas, un decreto ley del año 76 y una ley del 77, que por cierto conviene recordarla, porque fue una ley q no excluyo el perdón a nadie, incluidos los delitos de sangre. Conviene decirlo.

La libertad y el estatuto de autonomía tuvieron q esperar a la Constitución. es decir, había un sobreentendido de que la democracia, esto es, la libertad, conllevaba la descentralización, y ese sobreentendido estaba en los constituyentes, aunque no estaba dicho de una manera explícita.

Efectivamente, el gran reto de la Constitución era la libertad, por una parte, es decir, los derechos fundamentales que abarcan aproximadamente la cuarta parte de la Constitución, 45 artículos de 190 y tantos, y el otro gran reto era la transformación de un estado centralista, de un estado jacobino, en un estado descentralizado. Y esa operación es una operación de un enorme porte que se hizo en muy poco tiempo, no hay más que comparar la transformación, la descentralización de España con la italiana, que tardó 40 años y todavía no se ha terminado del todo. Y, por otra parte, hay que decir que, con un éxito impensable, claro con sombras también inevitablemente, y algunas de las sombras las estamos viendo todos los días ahora mismo, generando unos problemas que desde luego el derecho no resuelve.

Pero en términos generales se puede decir q el estado descentralizado se ha consolidado, y la gente vive digamos desde la óptica de su comunidad autónoma, y eso tiene infinidad de recovecos, por ejemplo, hoy como decía antes hay muchos más empleados públicos de las comunidades autónomas que del Estado. Las comunidades autónomas gestionan más del 50% del presupuesto público. Hay sectores donde hay más de ciento y pico mil de empleados públicos, educación o sanidad, que dependen de las comunidades autónomas, por tanto, ha habido una transformación espectacular desde ese punto de vista. Y en términos generales repito yo creo que el resultado ha sido positivo. Eso no significa que no haya habido disfunciones, duplicidades, carencias, y otros problemas, los problemas estrictamente políticos q el derecho no puede resolver, porque afecta a los sentimientos, porque afecta a otras cuestiones que no solo se resuelven mediante leyes. Como por lo general casi todos.

La descentralización del Estado

Fíjese, y en relación con lo que me preguntaba antes, hace como unos 30 años aproximadamente, un autor francés publicó un libro que tuvo cierto éxito en Francia, está traducido al castellano que dice: “no se cambia la sociedad por decreto”. Colocar un texto, una voluntad en el Boletín Oficial del Estado no hace que por arte de birlibirloque desaparezcan los problemas. Los problemas reales no los cambia el derecho, no los cambia la ley, contribuye al cambio. Pues esto es un poco lo mismo, lo que sí se ha producido, repito, es una enorme transformación de un estado fuertemente centralizado a ser hoy, que no somos conscientes de ello, uno de los estados más descentralizados no ya de Europa sino en algunos ámbitos del mundo.

Las comunidades autónomas se han creado un poco a imagen del estado, es decir, cada comunidad autónoma tiene un parlamento que se plasma y se articula en términos muy parecidos a este parlamento, al parlamento estatal. es decir, los ciudadanos eligen, con un sistema electoral prácticamente idéntico, o idénticos, salvo que a veces la circunscripción en algunas comunidades autónomas es la provincia y en otras no lo es, por ejemplo, en Asturias, es un trozo de la provincia. Ese parlamento elige a un presidente de comunidad autónoma igual que en el Estado, que el Congreso elige al Presidente del Gobierno. Ese Presidente autonómico nombra a su gobierno, q lo único que en vez de llamarse ministros se llaman consejeros, pero el modelo es idéntico, y de ese gobierno cuelga una administración profesionalizada, que sera mayor o menor en función del territorio y en función del peso de cada comunidad autónoma pero, en definitiva en términos proporcionales.

¿Qué es lo q no tiene la comunidad autónoma q si tiene el Estado? Poder judicial. El poder judicial es único, no hay un Tribunal Superior de justicia de la comunidad autónoma sino un Tribunal Superior de justicia en la comunidad autónoma. El tribunal superior de justicia es un órgano del poder judicial estatal, o sea q desde el punto de vista estructural, era eso. Y luego, el modelo organizativo pues responde prácticamente al modelo organizativo del Estado. Cada consejería es como si fuera un ministerio, debajo de cada consejería hay una organización muy parecida a como se articulan los ministerios, por ejemplo, hay comunidades autónomas que tienen un viceconsejero que es el equivalente al secretario de estado, otras no lo tienen, y luego todos tienen directores generales que es el equivalente a los dirigentes generales del estado que gestionan sus competencias, en definitiva, el modelo organizativo de la administración económica es el modelo organizativo del Estado.

¿Tenía que haber sido así necesariamente? Pues no, podía ser de otra manera, y de hecho todos o casi todos los estatutos digamos que prevén la posibilidad de otro modelo que sin embargo en la práctica no se ha utilizado. ¿Cuál es ese otro modelo? Un modelo de administración indirecta, que por cierto era el modelo que se propugnaba cuando el Partido Socialista y la UCD llegaron a los pactos autonómicos de junio de 1981. ¿Cuál era ese modelo? Pues el modelo que se postulaba era un modelo de administración que pivotara sobre las viejas diputaciones provinciales, o sea, dicho de otra manera, que la administración central de la comunidad autónoma que dependía del gobierno autónomo, que dependía del parlamento autónomo, se articulara, tuviera por debajo digamos, las diputaciones provinciales a las cuales se adscribirían los empleados públicos. Y esas diputaciones prestarían dos tipos de servicios: los servicios dependientes de la propia diputación, de acuerdo con las directrices, pautas y criterios del gobierno elegido en la diputación provincial, es decir, el presidente de la diputación, y otra serie de servicios que son competencia de la comunidad autónoma, y ahí los empleados de la diputación, empezando por el presidente, actuarían en línea jerárquica con la administración central diríamos de la comunidad autónoma.

¿A qué recuerda ese modelo? A Europa. Es decir, recuerda el modelo… ¿La administración europea tiene una administración propia? No, tiene muy poquito, una cabeza, traductores y vigilantes, sobre todo, inspectores y poco más, porque la administración gestora de la Unión Europea son las administraciones nacionales. Pues ese modelo era el que se pretendía.  De modo y manera que igual q en la Unión Europea hay gobiernos de izquierdas y de derechas, pero tienen que aplicar las normas de la Unión Europea, cuando aplica el derecho europeo con independencia de que cuando no aplique el derecho europeo creen sus propias normas, que serán más progresistas o más conservadoras en función de los resultados electorales de cada gobierno, también ahí en el ámbito autonómico las diputaciones provinciales prestarían sus servicios conforme a los criterios políticos de ella misma si son servicios propios, pero tendrían que prestar los servicios autonómicos en línea con las directrices de la comunidad autónoma fuera cual fuera su color político.

Esto tenía además una serie de consecuencias, tendría la consecuencia de integrar a las diputaciones provinciales de alguna manera en la estructura general, enseñaba desde el punto de vista político a la lealtad, de modo y manera que cuando el presidente de la diputación gestiona competencias autonómicas tendría q ser fiel a la comunidad autónoma con independencia de que perteneciera a otro partido político, y finalmente tenía el ahorro de no duplicar servicios. ¿A cambio? pues era más complicado. ¿Resultado? Pues que no se ha hecho, que la administración autonómica es una administración igual que la del estado de gestión y esa posibilidad existe, pero apenas. Hombre se ha usado un poquito a la comunidad autónoma a lo mejor ha delegado en municipios, o han creado algunas veces con marcas y han gestionado…, pero en términos generales la administración de las comunidades autónomas es mutatis mutandis, el modelo centralizado de la administración estatal. Obviamente en las comunidades autónomas pequeñitas no hay más que una administración central, y en las comunidades autónomas grandes como Andalucía o Castilla y León pues hay delegados provinciales a semejanza del viejo gobernador civil o delegado del gobierno, y hay gestores de la comunidad autónoma o delegados provinciales de educación, de cultura, de fomento, exactamente igual que existían antes en el Estado.

Distribuciión de competencias

El ámbito competencial de las comunidades autónomas es complejo. Es complejo porque pivota sobre varias listas en las cuales digamos que en términos comprensibles son básicamente tres listas. Una lista de materias donde el Estado es el único competente, por tanto, las comunidades autónomas no tienen nada que decir; una lista de materias donde la comunidad autónoma es la única competente, en la cual el Estado no tiene nada que decir, y en medio una gran lista de competencias donde tanto el Estado como la comunidad autónoma tienen algo que decir, es decir, es lo que denominamos materias compartidas. Y esa compartición, según el Tribunal Constitucional, se articula o se ha articulado de dos maneras. De dos maneras: una, sobre el llamado binomio bases-desarrollo, el Estado aprueba las bases. ¿Qué son las bases? Pues las bases son el mínimo común denominador normativo en toda España, es decir, va a ser igual en toda España, la existencia de un mínimo común en toda España, y sobre esa ley estatal se sobrepondrán las leyes autonómicas que serán distintas y permitirán por tanto que en materia de urbanística o en materia de transportes o en materia de sanidad haya políticas diferenciadas en Andalucía, en Galicia o en Castilla La Mancha. Sobre la base de esa dinámica. Eso es complejo. ¿Por qué? Porque si el Estado modifica la ley básica en teoría la comunidad autónoma también la puede, mejor dicho, la tiene que modificar, y si el Estado amplía lo básico, eso estrecha el ámbito de la comunidad autónoma, y si el Estado reduce lo básico, el ámbito de la comunidad autónoma se amplía. ¿Eso qué significa? Pues significa que potencialmente tiende al conflicto, y ese conflicto lo resuelve el Tribunal Constitucional.

Modelo organizativo

¿Cuál es el segundo ámbito o modelo organizativo? El segundo ámbito o modelo organizativo es más sencillo. El Estado legisla todo y la comunidad autónoma no puede legislar, pero sí ejecutar. Por ejemplo, si yo voy por ciertas comunidades autónomas con mi coche me parará un señor que es la policía autonómica y me pone una multa por exceso de velocidad. ¿Qué ley está aplicando la comunidad autónoma? La ley autonómica no, porque no tiene competencia legislativa en materia de tráfico. Aplicará la ley de tráfico estatal, solamente que quien me pondrá la multa será la administración autonómica. En ese caso que es un caso real, es lo que sucede por ejemplo en materia de tráfico en el País Vasco, pues se ve muy bien que ahí el Estado legisla y la comunidad autónoma ejecuta.

Básicamente son esos dos modelos, pero claro, al no existir, al existir, al pivotar todo eso sobre la base de una expresión, de la expresión materias, lo que sea en cada caso la materia que corresponde al Estado o la materia que corresponde a la comunidad autónoma, pues eso es un elemento de continuo conflicto. Por ejemplo, si la comunidad autónoma es competente en materia de caza, que lo es, o la comunidad autónoma es competente en materia de urbanismo, que lo es, resulta que el problema queda desviado a saber qué es caza y qué es urbanismo. Entonces decimos: hombre, la comunidad autónoma tiene competencia para dictar leyes en materia de urbanismo, pero ¿puede regular la propiedad urbana? Decimos: Ah no, porque regular la propiedad es competencia estatal, que es el competente para propiedad. Por tanto, el Estado puede legislar en materias que no son urbanismo, aunque condicionen el urbanismo, y eso genera… la caza, pues la comunidad autónoma puede decir quién puede cazar, cuándo se puede cazar, dónde se puede cazar, cuáles son los cotos de caza, el periodo de veda… ¿Puede regular la comunidad autónoma con qué se caza? Esto es, ¿el uso de las armas de fuego y a partir de qué edad? No, porque el Estado es competente para regular el tema de las armas de fuego. Por tanto, de ahí que el Tribunal Constitucional dijera… y a veces lo obviamos, porque es complicado y porque no es fácil decirlo, que en el fondo competencias exclusivas, exclusivas, exclusivas fetén hay pocas, porque… y dijo textualmente… habló del carácter marcadamente equívoco de la palabra exclusividad. Porque hay competencias exclusivas de las comunidades autónomas que inciden en las competencias exclusivas del estado, y al revés.

Eso, pues plantea efectivamente la difícil cuestión de la clarificación competencial, y q no es nada fácil sin un cambio radical del sistema. Por tanto, hoy las competencias pivotan sobre esa dificultad de definir sus contornos y al final es el gran trabajo del Tribunal Constitucional, ir perfilando los medios.

¿Qué otro modelo hay? Sí, claro, hay otro modelo, mucho más sencillo, el modelo de la lista única, que sería, pero eso implica la reforma de la Constitución, que sería: Estas son las competencias del Estado. Punto, y todo lo demás autonómico. El principal cambio es el cambio de… bueno, dos… el principal cambio… uno, el cambio de vivir en un Estado con libertades… No lo decimos con frecuencia: España es un país donde funciona la libertad, y por consiguiente se puede opinar de lo que se quiera, se puede defender lo que se quiera, incluso el cambio radical del modelo de Estado. Eso es fundamental decirlo. Otra cosa es lo que se hace. Pero se pueden defender todas las ideas, de acuerdo con el modelo de libertad al que se refiere la Constitución.

Y el segundo gran cambio es, ya lo hemos dicho, el paso de un Estado centralista a un Estado descentralizado. Y si en el primer caso las cosas están claras, en el segundo tenemos obviamente nubarrones, que tienen que ver con aspectos que difícilmente puede resolver, digamos, la Constitución. Y me atrevería a decir que difícilmente puede resolver siquiera una reforma de la Constitución, porque obedecen a causas por así decir más profundas, que afectan a veces a los sentimientos, y esos no se regulan por ley, y no es necesario ser más explícito a propósito de lo que quiero decir.