Óscar Alzaga Villaamil,  nacido en Madrid en 1942, catedrático de Derecho Constitucional, Doctor en Derecho y académico de número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Entró en el Congreso de los Diputados, como diputado de UCD por Madrid, ya arrancada la Legislatura Constituyente, en enero de 1978, en sustitución de Juan Manuel Fanjul. Su vocación y compromiso en aquella legislatura fue participar activamente, como experto constitucionalista, en el proceso de elaboración de la Constitución. Fue diputado durante las legislaturas primera, segunda y tercera, esta última como parlamentario del Grupo Popular, tras fundar el Partido Democrático Popular (PDP), que concurrió a las elecciones de 1982 en coalición con Alianza Popular.

En esta entrevista nos habla de las dificultades, acuerdos y renuncias para dotar a España de una Constitución que permitiera asentar la democracia en nuestro país, de las reuniones extraparlamentarias para poder llegar a las sesiones de comisión y de pleno con los principios básicos ya asentados; de las referencias de otros modelos y de nuestra propia historia constitucional en el texto de 1978; de nuestra tradicional «alergia» a la reforma y del futuro de una Constitución que, según sus propias palabras, corresponde a los jóvenes.

Hay que conseguir que protagonicen la mejora de nuestra democracia, respetando las paredes maestras de la Constitución»

La Legislatura Constituyente

De la Legislatura Constituyente puedo empezar a hablar desde enero del 78 porque yo no soy diputado hasta enero del 78. En la lista de Madrid que se hizo pues a mí al principio me dieron el puesto quinto o sexto y a medida que vieron que era una persona crítica con la forma de hacer las listas, porque en una coalición no se pueden hacer las listas sino se pactan entre los partidos que se coaligan, me hicieron ir cayendo hasta el puesto doce. En el puesto doce yo pensaba que era probable no salir y no me equivoqué, se lo manifesté correctamente, como se deben plantear las cosas, a Leopoldo Calvo Sotelo en su despacho.

Yo seguí en mi actividad profesoral como abogado, pero recibí una llamada de las alturas del Ministerio de Justicia en diciembre diciendo que si había terminado en términos complejos la labor de la ponencia. Había muchísimas enmiendas vigentes, algunas muy importantes sobre puntos clave de la Constitución y que pensaban que era necesario un catedrático de Derecho Constitucional. En ese trabajo que podían hacer correr la lista de Madrid por el sistema de nombrar a uno de los diputados, en concreto al señor Fanjul, fiscal general del reino, que era el equivalente al fiscal general del Estado actual, pero lo hacían solo si yo asumía ser diputado y trabajar en los trabajos constituyentes. Y me comprometí y dije: “si, s, si, seré diputado para trabajar en eso, trabajar en la construcción de una buena Constitución para nuestra dura tierra me apasiona, por tanto, que ahí no solo voy a estar receloso, sino que me volcaré en la medida en la que sea necesario.

Y entonces muy pronto me vi embarcado en todas las reuniones que a última hora de la tarde y por las noches durante los trabajos de ponencia se hicieron y donde están las claves de los consensos, unas veces más acertados, otras veces más cojos porque no se pudieran alcanzar consensos digamos los que yo veía como más acordes con las mejores experiencias del derecho constitucional comparado de la época y particularmente del europeo.

Las negociaciones «extramuros» en los debates constituyentes

La Legislatura Constituyente se puede probablemente medir con diversas varas de medir, como todo en la vida. Si la medimos tomando como parámetro los procesos constituyentes históricos españoles a lo largo de nuestra extensa historia constitucional, yo diría que sin alcanzar el nivel que para mí es óptimo de las constituyentes gaditanas que son unos debates constituyentes de un nivel en la época que se puede considerar prime, es decir, comparados con los debates constituyentes franceses, los debates constituyentes españoles en Cádiz no son inferiores. Ni tampoco son inferiores a los debates norteamericanos que son de muy elevada condición de la Constitución norteamericana aún hoy vigente de 1787. Honradamente creo que los debates celebrados en comisión y en el Congreso o en el pleno de nuestra Constitución, no tienen ese nivel, pero si son superiores a la mayor parte o casi la totalidad de los debates constituyentes posteriores sobre todo por ese espíritu de consenso que, por ejemplo, no se encuentra en por lo demás buenos debates de las Cortes Constituyentes del 31.

Cuando uno relee las intervenciones de nuestros debates constituyentes no es fácil entender ciertos consensos en la forma en que hablan unos y otros grupos parlamentarios. ¿Por qué no es fácil comprender las razones o el porqué de los acuerdos alcanzados? Pues porque no se alcanzan ante la luz y taquígrafos de los que hablaba don Antonio Maura.

No se alcanzan en la comisión ni en el acogedor pleno, se han logrado anteriormente con discreción, con nocturnidad, por un grupo pequeño de personas que nos hemos encerrado a buscarlos».

Si hablamos de ese tipo de trabajo de reuniones, yo diría que hubo bastante generosidad por parte de la mayor parte de los grupos parlamentarios y de las personas que los representamos, pero hay algo de falta de transparencia cuando se cogen los diarios de sesiones sobre el cómo, el porqué, la forma en la que se ha alcanzado un consenso. Es decir, en nuestros debates constituyentes excepto alguno de comisión, son por general de ratificación de las posiciones que los grupos piensan que deben exponer para explicar un voto, quizá con algunas reservas o matices sobre algo que han decidido respaldar después de una negociación que no se ha efectuado en sede parlamentaria.

No digo que eso sea un defecto, lo que expongo es que el método de elaboración de la Constitución totalmente opaco en cuanto a los trabajos de la ponencia, y no tan opaco por su puesto, ni mucho menos, en los trabajos de comisión y de pleno, están complementados por unas reuniones, que durante varios meses son prácticamente diarias, que es donde realmente está la discusión y la transacción.

Acuerdos y renuncias para el consenso constitucional

La valoración mía es muy positiva, ¿por qué es muy positiva? Porque se logran consensos en materias muy muy importantes, básicas, y que dan el respaldo institucional y técnico-jurídico al nivel óptimo, máximo de la pirámide jurídica de un ordenamiento, que en cuya cúspide está la Constitución, y que permite pasar a tener un Estado de Derecho autentico. O sea que, que hay que ser a la vez muy elogioso de la capacidad de consenso que se desarrolla en nuestro proceso constituyente porque conseguimos la primera Constitución en España, dejando aparte la Constitución del 12, que está elaborada mediante un debate, unos acuerdos, unas transacciones porque prácticamente las demás Constituciones de nuestra historia no están elaboradas así, pero tiene sus defectos, que deberían de haberse ido tocando, que deberían de haber sido objeto de un esfuerzo de reforma, a partir de su aprobación, a medida que se iban poniendo de manifiesto en las operativas cotidianas que esos defectos tenían consecuencias que había que evitar. Si usted me dice, si son de lamentar algunos consensos no suficientemente logrados, pues la respuesta es positiva. Yo diría que el más grave es el Título VIII, la composición, organización, competencias, poderes de las regiones y del estado tienen que estar definidas en una Constitución. El Título VIII no define suficientemente esas competencias, y plantea una dinámica de titulo abierto, que permitía a los movimientos nacionalistas la reivindicación permanente. Pienso que no hay ninguna otra Constitución en una democracia europea de nuestra época que resuelva la cuestión territorial de esta forma.

La reforma constitucional 

La reforma constitucional es un mecanismo que permite mantener en vigor una Constitución permanentemente actualizada, operativa, modernizada y acorde con las nuevas exigencias de los tiempos».

Nosotros somos la Constitución de Europa occidental que menos reformas ha tenido desde su aprobación en estos 40 años. Cerca de nosotros está un caso, que no es paradigmático, que es el de Grecia que se parece bastante al nuestro. Creo que nosotros hemos tenido dos reformas, y ellos creo que han tenido tres sino me equivoco, quizá cuatro. Alemania es un país que sale, desde que aprobó su Constitución de 1949, a una media de más de un artículo reformado por año, de media. Pero la media de Francia, que es algo inferior a la de Alemania, es muy significativa de número de reformas abordadas y amplitud de las reformas. La media de Italia también es significativa, la de Bélgica, y la de Holanda, y la de un país hermano que es Portugal, que ha tenido muchas más reformas constitucionales que nosotros.

Eso significa que no tenemos una buena práctica en ese terreno, el que mantengamos en vigor algo que cuando hicimos la Constitución sabíamos que era discutible, me refiero a que en el orden de sucesión a la corona se incluyen que en igualdad de grado hay una prioridad del varón sobre la mujer. Prevalece, dice la Constitución, el varón.

Eso cuando hicimos la Constitución era perfectamente discutible, se introdujo ese mecanismo, se aceptó, se consensuó. Pero en la medida en lo que ahora se llama la igualdad de género, crecía en toda Europa, todas las Constituciones de monarquía parlamentaria europea, que son seis, han introducido esa igualdad entre la mujer y el hombre en el orden sucesorio a la corona y, por tanto, el mayor de los hijos, con independencia que sea hijo o hija, es el que accede, automáticamente a la sucesión.

En el caso de Gran Bretaña ha sido un esfuerzo tremendo, porque la reina actual, y quién le suceda, es a la vez el rey o la reina de Canadá, de Australia, de todos los países de la “Commonwealth. Ha habido que pedir, lograr, tramitar y conseguir que todos esos países reformen sus Constituciones, para que la Jefatura del Estado se acomode a la reforma, en trámite, que había en el Reino Unido.

Hemos heredado la alergia a la reforma de las Constituciones de nuestra historia constitucional».

Y nosotros que no tenemos esa complejidad, tenemos eso sin resolver. ¿Por qué? Porque hemos heredado la alergia a la reforma de las Constituciones de nuestra historia constitucional. Porque ninguna Constitución histórica española, ninguna es ninguna, ha sido objeto nunca de una reforma constitucional, y eso acredita que nuestra cultura histórica constitucional no era óptima porque en los países con tradición democrática, las reformas constitucionales, con mayor o menor frecuencia, se llevaban a cabo para mantener la Constitución en condiciones de modernidad, a la altura de la sensibilidad de la época.

Asignaturas pendientes

Tenemos algunas asignaturas pendientes y lo que hay que hacer, es que no nos entre la depre ni ponernos contestatarios, lo que hay que hacer es tomar como modelos de referencia a las grandes democracias constitucionales europeas que son ejemplos de democracias vivas, operativas, muy prestigiadas ante la población y, copiar, porque aquí no hay patentes que impidan la copia. En el terreno del derecho comparado, como sabemos todos los juristas, un buen plagio es una buena solución.

La mayor parte de las Constituciones europeas tienen una sola vía de reforma constitucional, hay algunas que tienen dos. La nuestra está en la minoría de las que tienen dos vías de reformar la Constitución. La vía ordinaria que está regulada en el artículo 167 de la Constitución es una vía diríamos fácil, fácil porque solo requiere dos tercios del Congreso y la mayoría absoluta del Senado. No exige un referéndum, plantea que puede haber un referéndum si se solicita de determinada manera. La segunda vía, la del 168 es todo lo contrario, es una vía casi imposible de transitar que se establece para defender el Título Preliminar, algunos aspectos del Título I y unas partes muy concretas de la parte orgánica de la Constitución como es el Título de la Corona. Y me temo que eso es lo que explica, ahí si hace falta un referéndum y me temo que eso es lo que explica que nosotros seamos el raro país de Europa en que la sucesión a la Corona sigue privando el ser varón a ser mujer.

Pero pasa una cosa aquí, en el secreto de estas conversaciones que tengo con usted, y es que se puede modificar a su vez el artículo 168 por vía 167, luego por tanto los constitucionalistas sabemos que lo que hay que hacer es en el Título de la Corona mantener lo fundamental si se quiere en el 168, pero el orden de sucesión poderlo aclarar, modificarlo a que se pueda cambiar por la vía del 167 y entonces ya perdemos el miedo a ponerlos al día y poder no ser machistas entre comillas en esa materia, estar a la altura de los pueblos de los que formamos parte.

Las influencias del constitucionalismo histórico y del europeo 

Los juristas consideramos que el método comparado es obligado seguirlo a la hora de redactar leyes muy complejas. No solo en derecho constitucional, sino también en derecho mercantil, derecho administrativo o en otras parcelas del derecho. Nuestra Constitución del 78 sigue pocas pautas de nuestro constitucionalismo histórico, algunas sí, pero por ejemplo hay algunos artículos, no nos vamos a entretener en esto, pero, por ejemplo, hay algunos artículos del Título del Poder Judicial que en cuatro o cinco puntos, siguen e incluso en ocasiones literalmente soluciones de la Constitución Española de 1812 de Cádiz, pero en general la verdad no discutible es que en lo que nos fijamos los constituyentes es en las soluciones que se siguen. ¿Dónde? La explicación detallada es imposible porque esto sería eterno, pero en materia de derechos y libertades fundamentales se sigue el modelo alemán que es más moderno que el francés, conociendo también el francés y contemplándolo, se sigue el modelo italiano y puntualmente varias otras Constituciones. El partido socialista, por ejemplo, tuvo mucho interés en contemplar los artículos de la Constitución portuguesa.

En el Título II,  de la Corona, ahí como es natural los únicos modelos que se podían tomar en consideración eran el de las monarquías parlamentarias europeas. El menos tomable es el de la monarquía británica porque es una Constitución no escrita, es una Constitución tradicional que sigue los resultados del parlamento del siglo XVII, pero nosotros no hemos tenido una revolución del Parlamento del siglo XVII y eso de manejarse con una Constitución no escrita en los términos que lo hacen ellos, solo lo hacen ellos. Nadie en el mundo democrático ha seguido la pauta de una Constitución no escrita como la inglesa. Yo diría que es una síntesis de los textos sobre competencias y articulación de cómo se debe entender la monarquía parlamentaria propiamente dicha, que no es la monarquía constitucional porque la monarquía constitucional es la que conserva aún poderes efectivos. La monarquía parlamentaria es una monarquía en la que el Rey ejerce sus funciones con la firma de quien le refrenda. Y ese es nuestro modelo.

El Título III sobre las Cortes, pues como es natural está redactado mirando no a los sistemas presidencialistas como el francés, se tiene que redactar mirando a los sistemas bicamerales de regímenes parlamentarios europeos, de la Unión Europea. Está condicionado sin embargo por el hecho de que la Ley para la reforma política en el año 1976 que es una Ley aprobada digamos que es la última gran ley que aprueban las Cortes no democráticas del franquismo. Las Cortes últimas del franquismo que no vienen de unas elecciones, que vienen de aquel sistema de composición de las Cortes que en la Ley para la reforma pública hay unas disposiciones adicionales, unas disposiciones finales donde se concreta cómo se configura el Congreso y el Senado y cómo se les elige.

El Título IV y el Título V del Gobierno este último relativo a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, responde a un modelo que no es original nuestro, un sistema parlamentario en que las relaciones entre el Gobierno y las Cortes suponen que el Gobierno está sometido al control político, no solo jurídico de las Cortes Parlamentarias y nuestro sistema de controles es el ordinario en un sistema parlamentario europeo. El sistema de moción de censura se opta, no por el ordinario, sino el que tiene vigente Alemania en la Constitución de 1949 que es el de la llamada moción de censura constructiva porque no prospera la moción de censura sino a la par invistiendo como Presidente del Gobierno el que es planteado en la moción de censura como candidatura alternativa. Y se pensaba que eso tenía algunas ventajas para evitar los riesgos que se habían producido en la Cuarta República Francesa de un número muy elevado de mociones de censuras con caídas del gobierno que debilitó el prestigio de la Cuarta República Francesa y mucho tuvo que ver con el paso de la Constitución de 1958 a una quinta república presidencialista.

El título del Tribunal Constitucional, seguimos como modelo, los tres Tribunales Constitucionales más antiguos de Europa, el más antiguo es el austriaco que sigue la obra de Hans Kelsen que es el teórico del primer Tribunal Constitucional, aunque el Tribunal Constitucional austriaco ha evolucionado como es natural porque ha pasado mucho tiempo. Luego está el modelo alemán, modelo muy prestigioso porque funciona muy bien y en aquella época funcionaba muy bien también el Tribunal Constitucional italiano, todo hay que decirlo y, por tanto, también miramos el Tribunal Constitucional italiano. Luego esos tres modelos se estudian, se contemplan y se llega a una solución propia. ¿Qué hay de diferente en el Tribunal Constitucional español sobre todo en su composición más que en sus funciones (porque en sus funciones no hay grandes diferencias al respecto de los modelos contemplados y seguidos)?. Lo hay en la composición, primero se va a un número un poco bajo de magistrados que es el de doce, segundo se va a un número par que en principio es un error, porque un Tribunal debe en principio tener un número impar para evitar los empates y evitar la solución que nosotros tuvimos que incorporar del voto dirimente del presidente. Y aportamos una novedad que yo creo que no debió aportarse entre nosotros, ya que estamos en confianza, en el ámbito de las Cortes, el Congreso de los Diputados que es que el Gobierno designa dos miembros y eso ningún Tribunal Constitucional de Europa, el gobierno nombra miembros. Esta es otra España.

La sociedad de hoy, y nuestro futuro 

Tenemos una sociedad moderna, una sociedad mucho más democrática, una sociedad más integrada, una sociedad consciente, creo yo, espero, de que tenemos que mejorar mucho aún nuestra democracia, una sociedad con una juventud que quiere empujar y esto tiene mucho de positivo, aunque los jóvenes como es natural siempre se pasan un poco como nos pasábamos también los jóvenes, todos hemos sido jóvenes. Yo creo que hay que confiar en la juventud española, hay que conseguir que protagonicen la mejora de nuestra democracia, respetando las paredes maestras de la Constitución.

Hemos hecho lo más difícil en la transición, ahora hay que hacer una permanente optimización de nuestras reglas, de nuestros comportamientos, y hay que mejorar la representatividad de los españoles. Pero no nos corresponde a los abuelos esta labor».

Ya yo me limito a apuntar por donde pienso que se debe de ir, pero sé que no nos compete. Hay que ser honrados, hay que saberlo. Hicimos cuando en su momento cuando teníamos fuerzas en nuestra época lo que pudimos y supimos. Como es natural, no éramos infalibles y por tanto en algunas cosas pudo ser mejor, por qué no decirlo, ayudemos con nuestra experiencia quizá a los jóvenes para que hagan lo que se puede hacer, se debe hacer y hagámoslo.