La aprobación de las leyes como núcleo de la actividad parlamentaria

El vínculo entre el Parlamento, como institución representativa del pueblo, y la elaboración y aprobación de las leyes es tal que este órgano central del Estado democrático es también denominado Poder Legislativo.

En la clásica separación de poderes de Montesquieu, el Poder Legislativo corresponde al Parlamento, muestra indiscutible de que la elaboración y aprobación de las leyes, es una tarea nuclear de toda la actividad parlamentaria en el marco de los estados democráticos.

Antes del Estado liberal, el monarca absoluto estaba exento de las propias leyes que dictaba para sus súbditos, unas normas que, además, podían ser diferentes para los distintos estamentos que configuraban la sociedad, no aplicándose aún por lo tanto el principio de igualdad ante la ley para todos los ciudadanos.

Entre los siglos XVII y XIX la historia cambia, con el tránsito del absolutismo hacia el Estado constitucional. La revolución del Parlamento inglés en el siglo XVII, las revoluciones atlánticas de finales del XVIII y las revoluciones burguesas del siglo XIX configuran un nuevo sistema político en el que la soberanía se traslada del monarca al pueblo, representado en la institución parlamentaria.

Así, el primer artículo de la Constitución de Estados Unidos de 1787 otorga todos los poderes legislativos al Congreso, el artículo sexto de la Declaración Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 define la Ley como expresión de la voluntad general y, continúa, todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboración, personalmente o a través de sus representantes. Y nuestro primer texto constitucional, la Constitución de Cádiz de 1812, residencia la potestad de hacer las leyes en las Cortes con el Rey.

Nace por lo tanto un nuevo orden político en el que los representantes del pueblo, reunidos en el Parlamento, cumplen con la esencial potestad legislativa, que consiste en la elaboración y aprobación de las leyes, como norma de carácter general y de obligado cumplimiento para todos.

Con el paso del tiempo, durante los siglos XIX y XX, el Parlamento perdió la exclusividad en el ejercicio de la función legislativa, aunque siguió siendo la pieza central del procedimiento legislativo, ya que de una forma u otra, toda norma con rango y fuerza de ley debe contar con el beneplácito del Parlamento.

De este modo, en este proceso de evolución hacia el Estado social y democrático de Derecho, otras instancias también han adquirido tareas y competencias en el proceso de elaboración y aprobación de las leyes. Como veremos, el Poder Ejecutivo, instituciones regionales en los estados descentralizados y los propios ciudadanos, a través de mecanismos de participación directa, pueden desempeñar tareas en los procedimientos legislativos.

Hechas estas consideraciones históricas, llega el momento de determinar cómo se configura el ejercicio de la potestad legislativa en nuestro ordenamiento jurídico. La Constitución de 1978, en su artículo 66.2 define las funciones esenciales de las Cortes Generales, denominación que recibe el Parlamento español, un parlamento bicameral compuesto por el Congreso de los Diputados y el Senado.

Enumera, la potestad legislativa que ejercita a través de leyes orgánicas y ordinarias, la aprobación de los presupuestos, función que se ejerce a través de la aprobación de una ley concreta, la Ley de Presupuestos Generales del Estado; y el control de la acción del Gobierno.

Además, el artículo 66 le otorga la demás competencias que les atribuya la Constitución, algunas de las cuales también se ejercen a través de la aprobación de leyes. Por ejemplo, la aprobación de los Estatutos de Autonomía se debe hacer por ley orgánica, y la autorización de determinados convenios internacionales también exigen de una ley.

Como ya se ha señalado, la aprobación de las leyes no es ya una exclusiva del Congreso y del Senado, otros actores también participan. No obstante, el Parlamento sigue siendo el eje vertebrador y central en el procedimiento legislativo.

Así, si bien el Gobierno puede ejercer la función legislativa a través de la legislación delegada, esta debe ser previamente autorizada por las Cortes Generales mediante una ley de bases o una ley ordinaria. El Ejecutivo también puede legislar, en casos de extraordinaria y urgente necesidad, a través de los Reales Decretos-leyes, texto provisionales que en todo caso deben ser sometidos a convalidación de la Cámara Baja en un plazo de treinta días.

Además, el Estado autonómico que articula nuestra Constitución en su artículo 2, dota a las comunidades autónomas de potestad legislativa en determinadas competencias adquiridas a través de sus normas estatutarias. Por lo tanto, sus asambleas parlamentarias tienen capacidad de aprobar normas legislativas en el marco de dichas competencias y para su ámbito territorial.

En el caso de los ciudadanos, si bien en la historia del parlamentarismo el derecho de iniciativa legislativa quedaba circunscrito al Gobierno y a los propios cuerpos legisladores, las Constituciones más modernas integraron también la capacidad de los ciudadanos de participar en el procedimiento legislativo a través de la iniciativa legislativa popular.

El procedimiento de aprobación de las leyes

Expuesto lo anterior, el siguiente paso es apuntar, a grandes rasgos, las tres grandes fases del proceso para aprobar las leyes, que aplica el marco jurídico. Este queda establecido en el capítulo segundo del Título III de la Constitución, dedicado a la Elaboración de las leyes y que recorre los artículos 81 a 92, y en los Reglamentos del Congreso y del Senado.

Una primera fase se refiere a la iniciativa legislativa, es decir los sujetos con derecho a presentar un texto conducente a convertirse en ley. La segunda integra todos los trámites parlamentarios necesarios para la aprobación de una ley por el Congreso y el Senado. Y una tercera fase, extraparlamentaria, que reúne un conjunto de actos necesarios para que la ley perfecta que emana de las Cortes Generales se convierta en un texto con eficacia jurídica.

La iniciativa legislativa

El artículo 87 de la Constitución enumera los actores que puede presentar iniciativas legislativas: el Gobierno, el Congreso y el Senado, las asambleas de las Comunidades Autónomas y los ciudadanos. Las emanadas del Gobierno se denominan Proyectos de Ley y las suscritas por el resto de actores, Proposiciones de Ley, una distinción común en el derecho comparado.

• El Gobierno es un actor principal en el proceso de elaboración de las leyes, y no solo por lo que ya se ha apuntado anteriormente sobre la legislación delegada y la legislación de urgencia. Los ministerios elaboran los anteproyectos de ley y, una vez el Consejo de Ministros aprueba un proyecto de ley, es remitido al Congreso de los Diputados para su tramitación parlamentaria.
• De acuerdo con el Reglamento parlamentario, en el seno del Congreso, pueden presentarse proposiciones de ley, que deben ir suscritas por al menos quince diputados o por el portavoz de un grupo parlamentario. En el Senado, por veinticinco senadores o por un grupo parlamentario.
• Las asambleas legislativas autonómicas también pueden presentar una iniciativa. Dice la Constitución que pueden solicitar al Gobierno que adopte un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley.
• A través de la iniciativa legislativa popular los ciudadanos pueden presentar proposiciones de ley. Ahora bien, existe un límite material: se prohíben que puedan regularse a través de este procedimiento las materias propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter internacional y la prerrogativa de gracia. Asimismo, debe estar avalado por 500.000 firmas acreditadas. El procedimiento concreto se regula en una Ley Orgánica.

Tramitación parlamentaria

Esta parte central del procedimiento integra un conjunto sucesivo de fases o trámites parlamentarios a través de los cuales, las Cámaras analizan el proyecto o proposición de ley y pueden presentar enmiendas para modificarlo, con el objetivo de que responda al parecer común de la mayoría parlamentaria. Se trata de un procedimiento legislativo, cuyas fases y detalles puedes conocer aquí.

A modo de resumen, Proyectos y proposiciones de ley recorren la misma tramitación parlamentaria, con algunas diferencias. Presentada la iniciativa y superado, en su caso, el debate de totalidad, es tramitada en ponencia, comisión y pleno, primero en el Congreso y luego en el Senado. En estas fases, a través del debate y votación de las enmiendas al articulado, las Cámara puede introducir modificaciones parciales. Aprobada la ley, está lista para su entrada en vigor.

Entrada en vigor

Como ya se ha apuntado, una vez concluida la tramitación parlamentaria de la iniciativa legislativa, el texto es ya una ley perfecta, concepto que se aplica al texto que ya cuenta con el aval del Congreso de los Diputados y el Senado, pero para ser una ley eficaz y por lo tanto extender sus efectos jurídicos sobre todos los ciudadanos aún queda la sanción, promulgación y publicación de la ley, como pasos necesarios para su entrada en vigor.

En un plazo de quince días Su Majestad el Rey, como Jefe del Estado, debe sancionar, promulgar y ordenar la publicación de la ley. Se produce, en un único acto, con la firma del monarca en el documento original conocido como ‘el papel del canto dorado’, un documento que recoge el texto original y oficial de la ley y que queda custodiado en el Archivo del Congreso de los Diputados.

La inserción en el Boletín Oficial del Estado es obligada para dar publicidad a la norma y para su entrada en vigor, que será en la fecha que determine la ley o si no lo establece, a los veinte días desde su publicación, como fija el Código Civil.

A partir de ese día, todos los ciudadanos estamos obligados a cumplir con la ley aprobada por el poder legislativo: las Cortes Generales.