La universalización del sufragio, un largo recorrido desde las Cortes de Cádiz a las elecciones del 15J de 1977

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El sufragio universal se alcanza tras recorrer un largo camino que en nuestra historia parlamentaria arranca en las Cortes de Cádiz y concluye con la aprobación de la Constitución de 1978, con un hito significativo en 1931, momento en el que se reconoce por primera vez el derecho de sufragio a las mujeres.

El camino arranca a finales del siglo XVIII y principios del XIX. Con el tránsito del Estado Absoluto hacia el Estado constitucional y parlamentario, la soberanía se traslada del monarca a la Nación y al pueblo que adquiere así la capacidad de decidir sobre las leyes que les rigen. La Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789 expresa una dicotomía entre la persona titular de derechos por el mero hecho de existir, y el ciudadano -más que súbdito-, dotado de derechos civiles y políticos, como el de participación.

A partir de entonces y a lo largo de un sendero que a veces es de ida y vuelta, el Estado liberal avanza hacia un sistema democrático en un proceso en el que cada vez un mayor número de personas son reconocidas como ciudadanos, ampliando el cuerpo electoral tanto en la capacidad de elegir como en la de poder optar a los escaños del Parlamento, es decir, se produce la identidad entre pueblo gobernado y pueblo que gobierna.

Ampliación del sufragio activo en España

La regulación del derecho a votar o sufragio activo, en el que nos centraremos, es parte nuclear del derecho electoral, y en la historia española este se caracteriza por la multiplicidad de fuentes jurídicas que lo han regulado, desde los textos constitucionales hasta instrucciones, decretos y leyes, cuyo contenido define en cada etapa histórica quién podía introducir la papeleta electoral en la urna.

Así, para ver cómo ha evolucionado el derecho de sufragio activo en España desde las primeras elecciones que dieron lugar a las Cortes de Cádiz de 1810, momento fundacional del constitucionalismo español, y hasta su universalización en 1933, cuando las mujeres acuden a las urnas por primera vez en nuestra Historia, es necesario analizar una triple condición: la introducción o eliminación de requisitos censitarios o capacitarios, el debate en torno a la edad mínima para votar y la ampliación del derecho de sufragio a las mujeres.

Este análisis permite establecer periodos históricos en los que predomina un modelo de sufragio. A grandes rasgos, los momentos iniciales del constitucionalismo español, cuando la Constitución de 1812 está vigente, se reconoce con carácter general el derecho de voto a todos los españoles varones mayores de edad.

Luego, durante el constitucionalismo isabelino (1833-1868) las dos ramas del liberalismo, moderados y progresistas, pugnan en torno a la ampliación o reducción del derecho de sufragio, imponiendo límites ligados a la renta o a la formación.

1869 supone un hito, al implantarse de nuevo el sufragio universal masculino, que se consolidaría a partir de 1890. Y el último paso en la universalización del sufragio se dará en 1931 cuando las Cortes Constituyentes de la II República avalan que todos los hombres y mujeres puedan votar.

Si bien el debate parlamentario entre Clara Campoamor y Victoria Kent pone de relieve la pluralidad de ideas y de matices que entonces envolvían el debate social y político sobre el derecho de la mujer a votar, cuarenta años más tarde, cuando la sociedad española regresa a la senda democrática, no se produce ningún tipo de debate en torno a la capacidad de participación política de la mujer: votan sin cortapisas en las elecciones del 15 de junio de 1977 y 27 mujeres ocupan escaño en la Legislatura Constituyente: 21 diputadas y 6 senadoras.

Hechas todas estas consideraciones, será más fácil seguir el camino que se ha recorrido en España desde el primer reconocimiento del derecho de participación política allá por los inicios del siglo XIX hasta su universalización ya entrado el siglo XX:

Los primeros años (1808-1814 y 1820-1823): el sufragio universal masculino

El derecho electoral español nace dotado de aparente universalidad en el sentido decimonónico de este término, comprendiendo a varones de una determinada edad.

• El momento fundacional del derecho electoral español se recoge en la Instrucción que deberá observarse para la elección de Diputados a Cortes, de 1 de enero de 1810.

Se elegiría a un diputado “por cada 50.000 almas” que tenga cada provincia según el censo de 1797. El sufragio es universal e indirecto para “los parroquianos mayores de edad de veinticinco años”. Pero la universalidad es en apariencia ya que se requería “tener casa abierta”, lo que hacía alusión a que los electores ejerciesen algún tipo de industria.

Tampoco pueden votar los que hubieran sufrido “pena corporal aflictiva”, los deudores a los caudales públicos, los “dementes ni sordomudos”, ni tampoco los extranjeros. Se encuentran así ya en la primera regulación electoral unos supuestos de exención del derecho, que permanecen o han permanecido en nuestra normativa electoral actual hasta hace poco.

• Las Cortes de Cádiz, elegidas de acuerdo con esta instrucción, promulgan la Constitución de 1812, que regula con minuciosidad el proceso electoral. Establece la elección de un diputado “por cada 70.000 almas” elegidos por sufragio universal masculino indirecto “por los ciudadanos”.

De nuevo esta universalidad queda condicionada, ya que el texto constitucional incluye dos exigencias que en la práctica no llegan a aplicarse por el corto periodo de vigencia de nuestro primer texto constitucional: una capacitaria para el sufragio activo (desde 1830 debían saber leer y escribir) y otra censitaria para el sufragio pasivo (un mínimo de renta anual que se aplicaría cuando las Cortes declararan que había llegado el momento).

La breve vigencia de la Constitución, solo durante las Cortes de Cádiz -cuando además el país se halla inmerso en una guerra-, el Trienio Liberal y un brevísimo tiempo en la Regencia de María Cristina de Borbón convierte este sufragio universal masculino en una excepcionalidad. En todo caso, y según las estimaciones de los historiadores, durante estos periodos, de los 10,5 millones de españoles censados, un tercio tiene derecho a voto.

El reinado de Isabel II: el derecho al voto condicionado por la riqueza y la formación

El largo reinado de Isabel II, que se prolonga desde 1833 hasta 1868, está marcado por la pugna entre las dos facciones del liberalismo: los moderados, que ostentan el poder la práctica totalidad del periodo, y los progresistas. Entre las líneas de desacuerdo ideológico se encuentra el derecho de sufragio, así como la forma de elección de los ayuntamientos, la libertad religiosa y la de prensa. No obstante, el disenso no es de fondo, ya que ambos ven necesario imponer límites y requisitos al derecho de sufragio, sino más bien la amplitud de dichos límites y por lo tanto la restricción del cuerpo electoral.

• El Estatuto Real de 1834 reduce al mínimo el contenido electoral. Establece unas Cortes bicamerales compuestas por el Estamento de Próceres, de designación real, y el Estamento de Procuradores, posponiendo a normas inferiores la definición exacta de los requisitos para formar parte del cuerpo electoral.

• Para fijar los requisitos de la elección de procuradores se dictan normas reglamentarias, sin rango de ley. Primero, el Decreto para la elección de procuradores de 1834, que articula un sistema de elección indirecta, con juntas de partido y juntas provinciales. Las juntas de partido incluyen a “todos los individuos de que a la sazón conste el Ayuntamiento del pueblo cabeza de partido, incluso los síndicos y diputados” más “un numero de mayores contribuyentes del pueblo cabeza de partido, igual al de los individuos del Ayuntamiento”. Aparecen así condicionantes de carácter económico y por lo tanto el sufragio censitario. Según estimaciones de la época recogidas por Varela Suanzes, el cuerpo electoral se reduce a unas 16.000 personas.

• En 1836 se aprueba un nuevo Decreto, que no solo fija las exigencias de sufragio activo y pasivo sino también el número de diputados y la creación de un censo electoral, que se amplía hasta los 65.000 electores, lo que representa en torno al 0,5 por ciento de la población de la época, según Tomás Villaroya. Pueden votar “los españoles de veinticinco años cumplidos que sean los mayores contribuyentes de la provincia”, y un conjunto de profesiones como abogados, médicos, cirujanos, arquitectos, pintores y escultores con título académico de bellas artes, catedráticos y militares de cierta graduación, entre otras, apareciendo así requisitos de carácter capacitario.

• La Constitución de 1837 mantiene el sistema parlamentario bicameral y por primera vez las Cámaras se designan con los nombres que ya mantendrán en nuestra Historia constitucional: Congreso de los Diputados y Senado. Los requisitos para ser elector son determinados en una ley posterior.

• La Ley electoral de 1837 sirve de base jurídica para la celebración de siete elecciones, bajo las premisas del sufragio censitario. La discusión parlamentaria de la ley abre un nuevo debate: el de la edad mínima para votar. Pero la propuesta para rebajar la edad de los 25 a los 18 años no prospera. Sí quedan definidos, frente a la anterior norma electoral de 1836, los requisitos económicos concretos para formar parte del cuerpo electoral, como por ejemplo pagar 200 reales de vellón anuales de contribuciones directas o tener una renta anual de al menos 1.500 reales de vellón. Si bien en un principio se puede estimar que esta ley permite votar a unas 250.000 personas (algo más del 2 por ciento de la población) en 1837, el proceso desamortizador iniciado en estos años produce una ampliación paulatina del censo: casi un 4 por ciento en 1840 y en torno a un 4,5 por ciento en 1844.

• La Constitución de 1845, como su predecesora, remite a la ley electoral.

• La Ley electoral de 1846 es el referente jurídico para ocho procesos electorales entre 1846 a 1864. Dispone que “el Congreso de los Diputados se compondrá de 349 Diputados a Cortes, elegidos directamente por otros tantos distritos electorales”. Lo más significativo, desde el punto de vista del sufragio activo es la duplicación de las exigencias contributivas, pasando de los 200 a los 400 reales de vellón anuales, una medida que como consecuencia, se puede estimar, rebaja el censo electoral a menos del uno por ciento de la población.

• La Ley electoral de 1865, que se aplica a dos elecciones, persiste en los requisitos que hacen el sufragio censitario y capacitario: se piden 20 escudos anuales por contribución territorial o por subsidio industrial, y se exime de exigir cualquier contribución para ser elector a una relación de profesiones y títulos académicos.

El sexenio democrático, el reconocimiento del sufragio universal masculino

Durante seis años, entre 1868 y 1873, España vive un intenso periodo histórico en el que se suceden un proceso constituyente fruto de la revolución que obliga al exilio a Isabel II, la monarquía constitucional y parlamentaria de Amadeo de Saboya y la Primera República. Uno de los hitos que sobrevuela toda la etapa es la instauración del sufragio universal masculino, así como la apertura de un debate sobre la necesidad de rebajar la edad para votar. Con el reconocimiento del sufragio universal masculino España se integra, con notable retraso, en la ola democratizadora, que había comenzado con las revoluciones de 1848 y que da lugar a que países como Francia, Suiza y Dinamarca incorporen en sus constituciones el derecho de voto para todos los hombres mayores de 21 años.

• La primera norma relevante de esta etapa, el Decreto de 9 de noviembre de 1868, produce una revolución en el marco del derecho electoral: si bien mantiene la edad para votar en los 25 años reconoce el sufragio universal masculino, igual, directo y secreto. Este decreto se aplica ya a las elecciones municipales de diciembre de 1868 y, en enero, a la elección de las Cortes que elaboran el texto constitucional de 1869.

• La Constitución de 1869 incluye muy pocas previsiones en materia electoral, aunque garantiza que “ningún español que se halle en pleno goce de sus derechos civiles podrá ser privado del derecho de votar en las elecciones de Senadores, Diputados a Cortes, Diputados provinciales y Concejales”. Durante el debate constituyente se propone reducir la edad electoral a los veinte años, iniciativa que no prospera.

• La escasa normativa constitucional sobre las elecciones será completada por las leyes de agosto de 1870 y de enero de 1871, que no introducen cambios significativos en torno al derecho de sufragio activo: españoles varones y mayores de edad “con arreglo a la legislación de Castilla”, es decir, 25 años cumplidos. Se calcula que el derecho a votar se reconocía así a casi un cuarto de la población española, unos cuatro millones de votantes.

• Sí se produce un cambio cualitativo con la Ley convocando a Cortes Constituyentes del 11 de marzo de 1873, una vez proclamada la Primera República, que rebaja por primera vez en la Historia de nuestro país la edad para votar a los 21 años. Con ello se amplía el censo en unos quinientos mil votantes, un 27 por ciento de la población de la época.

La Restauración canovista, regreso al sufragio censitario y de nuevo al universal

A finales de 1875, Alfonso XII es proclamado Rey de España, restaurándose la monarquía y poniendo fin a los convulsos años previos. Una de las primeras medidas que toma Antonio Cánovas del Castillo, artífice del proceso restaurador, es la convocatoria de elecciones a Cortes Constituyentes, que son elegidas de acuerdo con la normativa electoral del Sexenio y por lo tanto por sufragio universal masculino. Luego, en aplicación del pensamiento canovista se reinstaura el sufragio censitario, hasta 1890 cuando, bajo un gobierno de Práxedes Mateo Sagasta, se aprueba de nuevo el sufragio universal masculino.

• La Constitución de 1876 nada nombra sobre el carácter universal del sufragio y remite a lo que se determine por ley.

• La Ley de 20 de julio de 1877 restablece “con carácter provisional” la Ley electoral de 1865 para las elecciones a diputados a Cortes. Fue este un primer paso para retornar al sufragio censitario, que se mantuvo con la siguiente ley.

• La Ley de 28 de diciembre de 1878 incluirá en el censo electoral como elector a “todo español de edad de 25 años cumplidos, que sea contribuyente por la cuota mínima para el Tesoro de 25 pesetas anuales por contribución territorial de 50 o por subsidio industrial. Las condiciones limitan el derecho de sufragio en torno a un cinco por ciento de la población española.

• El sufragio universal masculino quedará plenamente instaurado con la Ley de 26 de junio de 1890. El reconocimiento del derecho de voto a todos los españoles varones mayores de 25 años supone un salto de los 800.000 electores hasta los casi cinco millones, según las estimaciones. Historiadores como Pérez Ledesma vinculan esta decisión en el marco de la extensión del sufragio universal masculino en el ámbito internacional y con un “cálculo político” tanto del Partido Liberal de Sagasta, para evitar la escisión de sectores progresistas, como del Partido Conservador, que “asumió la tranquilidad de que podía ser manipulado desde el Ministerio de la Gobernación” a través de prácticas caciquiles.

• La Ley de 8 de agosto de 1907, que está en vigor hasta 1923 y bajo cuyo paraguas se celebran siete elecciones de diputados a Cortes, no altera las condiciones para ser elector.

La II República: un nuevo concepto de sufragio universal, las mujeres pueden votar

La Historia electoral española avanza hacia la plena democratización del sufragio con la decisión que permite a las mujeres ser elegidas diputadas en las elecciones de las Cortes Constituyentes y da un paso definitivo con el reconocimiento del derecho de voto de las mujeres en la Constitución de 1931, que se ejerce por primera vez dos años más tarde en 1933.

• El Decreto de 8 de mayo de 1931 servirá como “eficaz ariete normativo revolucionario contra las distorsiones a la democracia” consagradas en la normativa electoral de la Restauración, decía la prensa de la época. El decreto, que modifica la Ley de 1907, reduce la edad electoral activa y pasiva a los 23 años y permite la elección de mujeres y del clero. La propia Clara Campoamor, una de las primeras diputadas elegidas a Cortes, junto con Victoria Kent, se refería a esta norma como el “decreto de las faldas”.

• La Constitución de 1931 consuma la transformación democrática al disponer su artículo 36 que “los ciudadanos de uno y otro sexo, mayores de 23 años, tendrán los mismos derechos electorales conforme determinen las leyes”. Este artículo debe superar múltiples trabas en su tramitación y encendidos debates parlamentarios antes de su aprobación definitiva. No obstante, las Cortes Constituyentes optan por reconocer el derecho de voto a todas las mujeres, como estaba ya ocurriendo en otros lugares del mundo.

• La ley de 27 de julio de 1933 introduce varias modificaciones en el decreto de 8 de mayo de 1931, sin alterar las condiciones de acceso al sufragio activo.

La transición a la democracia y la Constitución de 1978

Con la guerra civil arranca un largo paréntesis de casi cuarenta años en el que los españoles no pueden participar en unas elecciones democráticas. En diciembre de 1976, con la aprobación de la Ley para la Reforma Política se fija el rumbo en el camino hacia la democracia. “Los Diputados del Congreso serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad”.

En consecuencia, se celebran elecciones generales el 15 de junio de 1977, cuyo marco jurídico es el Decreto-Ley 20/1977, sobre Normas Electorales, que reconoce el derecho de sufragio activo a “todos los españoles mayores de edad incluidos en el Censo y que se hallen en pleno uso de sus derechos civiles y políticos”. No se produce debate sobre el reconocimiento del derecho al voto a hombres y mujeres en igualdad, y la edad para votar queda fijada, según lo establecido en el Código Civil, en los 23 años.

Durante el proceso de elaboración de la Constitución de 1978 sí hay disparidad de opiniones sobre la mayoría de edad. De hecho, su artículo 12 fijará la mayoría de edad en los 18 años, un reconocimiento expreso de un derecho aceptado previamente, ya que para el referéndum de ratificación de la Constitución el 6 de diciembre se permite votar a los mayores de 18 años.

Y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 81 de la Constitución, en 1985 el Congreso de los Diputados y el Senado dan el último paso en este largo camino en la articulación normativa del derecho de sufragio. Aprueban la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, norma vigente que supone un pilar central de nuestro derecho electoral y que, como no puede ser de otra forma, ratifica el derecho de voto para todos los españoles mayores de edad.