Del Proyecto de Ley de Presupuestos al BOE, la tramitación parlamentaria de las cuentas públicas

Oct 29, 2021 | En trámite

Art. 66.1 de la Constitución: Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.

Para cumplir con el programa de Gobierno y desarrollar las políticas públicas, el Ejecutivo cuenta con múltiple herramientas jurídicas, y de entre ellas, los presupuestos adquieren una centralidad incuestionable, ya que más que ser un mero instrumento técnico y contable son la política del Estado en cifras; y por ello, en su proceso de aprobación, el Parlamento, eje del sistema democrático, cumple esenciales funciones.

Todas las democracias modernas han articulado un procedimiento para ejercer la función presupuestaria, en la que deben colaborar Gobierno y Parlamento; y en España este marco jurídico presupuestario queda estructurado en la Constitución de 1978 , las leyes y los Reglamentos del Congreso y del Senado.

El texto constitucional, en su artículo 66 encomienda la aprobación de las presupuestos del Estado a las Cortes Generales, colocando esta esencial función parlamentaria al mismo nivel que la legislativa y la de control al Gobierno. A continuación, el artículo 134.1 atribuye las competencias concretas a los poderes del Estado: si bien el Gobierno elabora los presupuestos anuales, las Cortes Generales –Congreso de los Diputados y Senado– los examinan, enmiendan y aprueban.

Art. 134.1 de la Constitución: Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación.

De acuerdo con estas previsiones, el poder ejecutivo tiene la competencia exclusiva a la hora de elaborar los presupuestos, ningún otro actor puede ejercer la iniciativa; y corresponde al poder legislativo la aprobación de la Ley de Presupuestos. Y para ello, se aplica el procedimiento legislativo ordinario con ciertas notas propias: límites a la presentación de enmiendas, ronda de comparecencias de altos cargos de la administración del Estado, debate y aprobación por secciones y exigencia de que sean aprobados por el Pleno y no en comisión son algunas de las especialidades que se aplican a la tramitación parlamentaria de los presupuestos.

La tramitación parlamentaria del proyecto de ley de presupuestos generales goza de prioridad frente al resto de iniciativas legislativas que se estén viendo en la Cámara.

El proyecto de ley de presupuestos generales del Estado es entregado por el titular del Ministerio de Hacienda a la Presidencia del Congreso, y una vez son calificados por la Mesa de la Cámara Baja comienza su tramitación parlamentaria, siguiendo los mismos pasos que cualquier otro proyecto de ley, con las siguientes especificidades, que analizaremos según el momento cronológico en el que se aplican:

 

¿La tramitación del proyecto de ley de presupuestos tiene preferencia?

Sí, para que puedan entrar en vigor el 1 de enero. Dice la Constitución que el Proyecto de Ley debe remitirse al Congreso antes del 1 de octubre. El motivo de esta previsión es asegurar que da tiempo a que se tramiten antes de final de año y que las cuentas puedan entrar en vigor el 1 de enero. Para facilitarlo, los Reglamentos parlamentarios prevén que la tramitación de las cuentas del Estado tenga preferencia sobre cualquier otra iniciativa, lo que convierte el debate presupuestario en el centro de la actividad del otoño parlamentario.

 

¿Se someten a debate de toma en consideración?

No. Como cualquier proyecto de Ley, denominación que reciben las iniciativas legislativas del Gobierno, no se somete a este primer debate de toma en consideración por parte del Pleno del Congreso, un trámite que sí se exige a las proposiciones de ley. Por ello, una vez calificado, el proyecto de ley se remite a la Comisión de Presupuestos y se abre el plazo de presentación de enmiendas.

 

¿Qué enmiendas pueden presentar los diputados y los grupos parlamentarios?

Las enmiendas a los presupuestos tienen ciertas particularidades.

      • Las enmiendas a la totalidad. Los Grupos Parlamentarios solo pueden presentar enmiendas a la totalidad de devolución, y no de texto alternativo. Como la iniciativa en la Ley de Presupuestos es exclusiva del Gobierno, los grupos no pueden presentar unas cuentas alternativas, solo pedir que el proyecto del Ejecutivo no se tramite.
      • Las enmiendas al articulado y a las secciones, pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios y por los diputados. Estas propuestas de modificación, adición o supresión deben cumplir con los siguientes requisitos:
          • Las enmiendas que aumenten gasto en una sección deben proponer una reducción por la misma cuantía en la misma sección. De este modo el presupuesto global dedicado a cada sección, por ejemplo un Ministerio, se mantiene igual.
          • Asimismo, las enmiendas que reduzcan los ingresos previstos requerirán, para ser tramitadas, la conformidad del Gobierno.

 

¿Cómo se informan los diputados sobre los pormenores de las cuentas del Estado?

A través de las comparecencias de altos cargos de la Administración del Estado. Durante el plazo de presentación de enmiendas los grupos parlamentarios pueden solicitar que comparezcan en comisión autoridades de la administración con rango inferior al de ministro, como son secretarios de Estado, subsecretarios o directores generales; así como responsables del sector público estatal, como RTVE, la AIRef o la SEPI, que explicarán en detalle sus partidas presupuestarias y responderán a las cuestiones planteadas por los diputados.

El gobernador del Banco de España también comparece para informar sobre la coyuntura económica. Como el número de comparecencias solicitadas suele ser elevado, se celebran tanto en la Comisión de Presupuestos como en las comisiones competentes según la materia. Así por ejemplo el director general de la Policía informará ante la Comisión de Interior.

 

¿Cómo se desarrolla el Debate de Totalidad?

Una vez concluido el plazo de presentación de enmiendas y celebradas las comparecencias, los PGE se someten a su primer debate parlamentario: el Debate de Totalidad ante el Pleno del Congreso. En esta sesión, el titular de la cartera de Hacienda defiende los presupuestos y, en su caso, se debaten y votan las enmiendas a la totalidad de devolución que hayan presentado los grupos parlamentarios, contando cada uno con un turno para su defensa. Concluido el debate, se votan las enmiendas:

      • Las enmiendas, que piden la devolución de las cuentas al Gobierno, se votan con carácter general conjuntamente. Si se aprueba, por mayoría simple, los presupuestos se devuelven al Gobierno y concluye aquí la tramitación.
      • Si las enmiendas de devolución quedan rechazadas, entonces, el proyecto de ley de presupuestos continúa su tramitación parlamentaria.

 

¿Cómo se ejecuta el examen, enmienda y aprobación de los PGE por el Congreso?

El proyecto de ley de presupuestos se somete a su tramitación en ponencia, comisión y Pleno:

      • La ponencia elabora un informe sobre el proyecto de ley y las enmiendas al articulado y a las secciones que hayan sido presentadas. El informe de la ponencia incluirá aquellas modificaciones que hayan sido acordadas por sus miembros, que toman sus decisiones por voto ponderado.
      • La Comisión de Presupuestos debate el informe de la ponencia y las enmiendas que, no incorporadas en el paso anterior, se mantienen vivas. Asimismo se pueden debatir enmiendas transaccionales si cumplen con los requisitos reglamentarios. El debate en comisión se prolonga durante varios días por la complejidad técnica del proyecto de ley y el número de enmiendas presentadas.La Comisión emite un dictamen, que incluirá el informe de la ponencia y en su caso las enmiendas que haya decidido incorporar durante esta fase de la tramitación. El dictamen es elevado al Pleno, ya que, como establece la Constitución, la comisión no puede aprobar los presupuestos con competencia legislativa plena.
      • El Pleno del Congreso celebra el debate de los presupuestos, habitualmente, la semana siguiente a aquella en que la Comisión haya dictaminado. Este debate se suele prolongar toda la semana:
          • Cada ministro defiende su sección y debate con los grupos parlamentarios sobre sus enmiendas al articulado y a las secciones.
          • La votación del contenido del dictamen y de las enmiendas se realiza por artículos y secciones, sin que se requiera una votación final de conjunto sobre todo el texto. No obstante, la no aprobación de una sección completa supone que los PGE en su conjunto queden rechazados.
          • El texto aprobado por el Congreso, para lo que se requiere mayoría simple, recoge el dictamen más las enmiendas que el órgano plenario haya decidido aprobar.

 

¿Cómo se desarrolla la tramitación parlamentaria de los presupuestos en el Senado?

El procedimiento de tramitación de los PGE en la Cámara Alta es prácticamente similar a la que ha transcurrido en el Congreso. Tras su tramitación pueden darse tres supuestos:

      • Aprueba el mismo texto que el Congreso sin modificarlo. En este caso, los PGE están listos para su publicación y entrada en vigor.
      • Enmienda los presupuestos. Los PGE regresan al Congreso, que vota dichas enmiendas. Las que ratifique, por mayoría simple, permanecen en los PGE. Las que rechace quedan eliminadas, y el texto vuelve a la redacción anterior a su modificación por el Senado.
      • Veta los presupuestos. Los PGE regresan al Congreso. Como una de las principales particularidades de la tramitación en el Senado, se pueden presentar propuestas de veto tanto a las secciones como al texto en su conjunto. Si se presentan, se debaten ante el Pleno del Senado y si alguna queda aprobada, por mayoría absoluta, entonces finaliza la tramitación en el Senado y los PGE se devuelven al Congreso tal y como partieron de la Cámara Baja. El Congreso puede ratificar el texto y levantar el veto del Senado por mayoría absoluta, en primera votación, o por mayoría simple dos meses más tarde.

 

¿Cuándo entran en vigor?

Cuando concluye la tramitación parlamentaria en ambas Cámaras, el proyecto de ley de presupuestos se publica en el Boletín Oficial del Estado y ya está listo para su entrada en vigor el 1 de enero del año siguiente.

 

¿Y qué ocurre si no se aprueban?

Pues si las cuentas del Estado no están aprobadas antes del 1 de enero, los presupuestos anteriores, los vigentes, quedan prorrogados de forma automática hasta que entren en vigor unos nuevos. Es decir, se podría finalizar la tramitación e incluso tramitar completamente unos presupuestos durante el año en curso al que corresponden, circunstancia que ya se ha dado.

 

Infografía:

tramitacion parlamentaria presupuestos generales del Estado

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