La Constitución es el basamento jurídico-político de un Estado. Sienta los fundamentos de la convivencia política, reconoce un conjunto de derechos, deberes y libertades para sus ciudadanos y articula la organización de sus principales instituciones. Todo parece apuntar a que es por tanto la faceta interna del Estado el contenido esencial del vértice del ordenamiento jurídico, y así es. Pero en el constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial los textos promulgados adquieren, en un nuevo contexto internacional, una dimensión que trasciende las fronteras nacionales. Y así ocurre también en nuestra Constitución de 1978.

Ya en su Preámbulo, la Constitución recoge que es voluntad de la nación española el “colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra”. Dicha cooperación y colaboración se articula, entre otros instrumentos, a través de acuerdos, convenios y tratados de carácter internacional y también mediante la participación de España en organizaciones internacionales. Y este cariz internacional que ya emana de las primeras páginas del texto constitucional se concreta en su articulado.

Lo hace por una parte cuando establece en su artículo 10.2 que “las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades” constitucionales “se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. Y por otra parte, y en ella nos centraremos, cuando se dibujan las funciones y competencias que los órganos constitucionales tienen en relación con la política exterior y, en concreto, en los procesos de negociación y celebración de tratados y convenios internacionales. Así:

El Rey, como jefe del Estado, “asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica”, dice el artículo 56. Entre sus funciones concretas en el ámbito internacional, definidas en el artículo 63 y que tienen carácter simbólico y deben ser refrendadas, se contemplan la acreditación de embajadores y la declaración de la guerra y de la paz, previa autorización de las Cortes Generales. También se estipula que le corresponde al Rey “manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes”.

Así, se han celebrado actos solemnes de ratificación de tratados internacionales con la rúbrica del texto por parte del jefe del Estado, como ocurrió el 12 de junio de 1985 para la adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas. Pero más allá del mencionado papel del monarca en la política exterior, en una democracia la toma de decisiones se gesta en los órganos que emanan de la soberanía popular y, en concreto el Gobierno y el Parlamento.

El Gobierno dirige “la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado”. Así queda reflejado en el artículo 97, que abre el Título IV Del Gobierno y de la Administración, y donde se enumeran las principales funciones del Poder Ejecutivo. La dirección de la política exterior agrupa un conjunto extenso de competencias entre las cuales destaca la negociación de los tratados y convenios internacionales que se desean ratificar, ya sea ex novo o para adherirse a un texto ya existente. Y si bien la discrecionalidad del Gobierno para negociar es amplia, la ratificación, en la mayoría de los casos exige la previa autorización de las Cortes Generales.

El papel del Parlamento en la política exterior adquiere relevancia en la Constitución de 1978. Su Título III, que regula las Cortes Generales, dedica el capítulo tercero a los Tratados Internacionales, fijando tres procedimientos a través de los cuales el Congreso de los Diputados y el Senado participan en la autorización de tratados: mediante ley orgánica, mediante la autorización previa o con exigencia de información inmediata, según los casos.

• En primer lugar, las Cortes Generales, apunta el artículo 93, pueden autorizar la celebración de tratados “por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución” mediante una Ley Orgánica. Así se autorizó la adhesión de España a las Comunidades Europeas en 1985, y también la ratificación de todas las modificaciones posteriores de los tratados originarios (del Acta Única Europea al Tratado de Lisboa) y las incorporaciones de los nuevos Estados miembros, desde la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en 1995 hasta la de Croacia en 2013.

No solo los tratados relativos a la Unión Europea exigen de esta autorización previa mediante Ley Orgánica, también fue necesaria para la ratificación por España del Estatuto de la Corte Penal Internacional. En estos supuestos la autorización parlamentaria se materializa en la aprobación de una ley orgánica, mediante el procedimiento parlamentario exigido para ello y por lo tanto con la exigencia de luz verde por parte del Congreso de los Diputados, por mayoría absoluta en una votación final de conjunto, y del Senado.

• Para un segundo conjunto de tratados, enumerados en el artículo 94.1 de la Constitución, se requiere la previa autorización de las Cortes Generales para la “prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios”. Son los tratados de carácter político, de carácter militar, que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I, que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública o que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

La mayor parte de los convenios, tratados, acuerdos, protocolos y reservas a tratados y convenios internacionales se autorizan mediante este segundo procedimiento que no exige de la aprobación de una ley, sino de una tramitación parlamentaria a través de la cual las Cámaras se pronuncian sobre la autorización de la propuesta de ratificación, mediante un procedimiento que está definido en la Constitución y en los propios reglamentos del Congreso y del Senado.

Como ejemplos se pueden señalar, entre otros muchos, las autorizaciones para las sucesivas ampliaciones de la OTAN, desde la incorporación de España a la Alianza Atlántica en 1982. Es decir, Congreso y Senado han autorizado las ampliaciones de 1999, 2004, 2009 y 2017. Y en la actual XIV Legislatura también ha dado luz verde a la incorporación de Macedonia del Norte en 2020, y está tramitando la entrada de Suecia y Finlandia en estos momentos.

Este proceso de autorización parlamentaria sigue los pasos del procedimiento legislativo común, con ciertas especificidades recogidas en la Constitución y el Reglamento. No procede, como en ninguna materia de carácter internacional, la iniciativa legislativa popular. Además, la autorización requiere de mayoría simple de los Plenos y, por lo tanto, no se puede conceder mediante competencia legislativa plena en comisión. También es de aplicación la comisión mixta paritaria prevista en el artículo 74.2 de la Constitución si existe desacuerdo entre las Cámaras.

El procedimiento arranca cuando el Gobierno remite al Congreso el acuerdo del Consejo de Ministros con el texto del tratado, la memoria que justifica la solicitud y las reservas y declaraciones que el Ejecutivo pretenda formular en su caso. El Congreso deberá pronunciarse sobre la concesión de la autorización así como sobre dichas reservas y declaraciones en un plazo de sesenta días.

En relación con la posibilidad de presentar enmiendas, la regulación reglamentaria establece que si los diputados o grupos parlamentarios presentan propuestas que pretendan la denegación o aplazamiento de la autorización o propongan reservas o declaraciones no previstas en el tratado, estas se considerarán enmiendas a la totalidad. Además, los diputados y grupos también podrán proponer la supresión, adición o modificación a las reservas o declaraciones que el Gobierno pretendiera formular. En este caso, se considerarían enmiendas al articulado.

Cuando los acuerdos del Congreso y del Senado son coincidentes, entonces las Cortes Generales han concedido la autorización para la celebración del tratado y este se puede rubricar.

En caso contrario, es aplicable lo establecido en el artículo 74.2: si el Congreso y el Senado no se pronuncian en el mismo sentido, entonces el acuerdo “se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores”. Este órgano presentará un texto que será votado por ambas Cámaras y en el caso de que tampoco así se alcance el acuerdo “decidirá el Congreso por mayoría absoluta”.

• Cabe destacar que los tratados y convenios que quedan fuera de los dos conjuntos anteriores no exigen de autorización por parte de las Cortes Generales. Sin embargo, como establece el artículo 94.2 de la Constitución, las Cámaras “serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios”. Y de esta información se da cuenta, inmediatamente y para su conocimiento, a la Comisión de Asuntos Exteriores correspondiente.

“Art. 95: La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.”

Se han recorrido hasta el momento los procedimientos parlamentarios que aseguran que los tratados y convenios negociados por el Gobierno y rubricados por el jefe del Estado cuentan con el beneplácito del órgano parlamentario, representante de la soberanía nacional y eje central del sistema democrático. Pero su papel no acaba aquí, las Cámaras también cuentan con un mecanismo para garantizar la constitucionalidad de todo tratado internacional.

Un tratado válidamente celebrado y publicado oficialmente en España forma parte del ordenamiento interno y dicho ordenamiento jurídico debe ser acorde a la Constitución. Por ello, nuestro texto constitucional establece que “no se podrá celebrar ningún tratado que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución”. Y añade que si así ocurre, para celebrarse el tratado se “exigirá la previa revisión constitucional”. Para ello, tanto el Gobierno como el Congreso y el Senado pueden requerir al Tribunal Constitucional que declare si existe o no esa contradicción, con objeto de asegurar que todo texto internacional rubricado por España sea completamente acorde al texto constitucional.

Esta previsión se ha puesto en marcha en dos ocasiones: la primera en relación con el Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht en 1992. La Declaración del Tribunal Constitucional determinó la incompatibilidad y como consecuencia se procedió a la primera reforma constitucional, para reconocer el derecho de sufragio pasivo a los ciudadanos de países comunitarios en las elecciones locales en el artículo 13 de la Constitución. La segunda vez que se solicitó su pronunciamiento, en 2004, el alto tribunal declaró la compatibilidad entre la Constitución española y el Tratado para establecer una Constitución para Europa, texto que finalmente no llegó a materializarse.

La actividad internacional del Parlamento

Y más allá de la participación de las Cortes Generales, y sin entrar en detalle, en los procesos de celebración de tratados internacionales, también cabe señalar el papel que el Parlamento ha adquirido en las últimas décadas a través de su actividad internacional mediante las delegaciones permanentes en las asambleas parlamentarias de organizaciones como la Unión Interparlamentaria o el Consejo de Europa, las visitas institucionales de jefes de Estado y presidentes de parlamentos, las delegaciones oficiales y los foros parlamentarios.

Así se observa que si bien la política exterior, en los inicios del Estado moderno allá por el siglo XV, parece quedar circunscrita en la órbita de decisiones del monarca y del Poder Ejecutivo, en las modernas democracias liberales no extraña que la pieza central del entramado constitucional y representación del pueblo, es decir el Parlamento, adquiera un papel relevante en la definición y articulación de las relaciones internacionales del país y en concreto mediante la autorización previa de todo aquel acuerdo, convenio o tratado que vaya a formar parte del ordenamiento jurídico y por lo tanto obligar a los ciudadanos.