La LOREG cumple 40 años: 33 elecciones celebradas con esta ley orgánica

Consulta en esta infografía interactiva los resultados de las elecciones generales, locales, europeas y los dos referéndums celebrados desde 1977

“Un hombre, un voto” es el ideal democrático clásico por el que cada ciudadano participa directamente en los procesos de toma de decisiones sobre los asuntos públicos. Y en las modernas democracias representativas, que nacen al albor de las revoluciones atlánticas de finales del siglo XVIII y principios del XIX, las decisiones políticas se toman en los Parlamentos, lo que exige de un sistema que convierta los votos en escaños, haciendo efectivo el principio de representación democrática.

Si bien las bases del derecho electoral tienen rango constitucional, se desarrollan, con carácter general, en las leyes electorales. Y así ocurre en nuestra actual monarquía parlamentaria: la Constitución recoge los derechos de participación y representación, algunas precisiones sobre la composición del Congreso de los Diputados y del Senado, o las características que debe tener el sufragio, que define como universal, libre, igual, directo y secreto.

Y es la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, de cuya aprobación se cumplen cuatro décadas, la que detalla a lo largo de su extenso articulado -227 artículos ocho disposiciones adicionales, otras tantas transitorias, una disposición derogatoria y una final- cómo se rigen todos y cada uno de los procesos electorales: desde el censo de votantes hasta los recursos contencioso-electorales.

En los siguientes párrafos vamos a echar un vistazo a la LOREG desde un conjunto de perspectivas complementarias. Así, analizaremos sus antecedentes, su carácter de ley orgánica, el proceso de aprobación parlamentaria y algunas de las ideas que se defendieron durante su debate, para concluir con los contenidos que regula.

El derecho electoral es consustancial al propio sistema liberal parlamentario, por lo que en España, desde las primeras Cortes de Cádiz, -en incluso antes, con la aprobación de la instrucción de 1810 para la elección de diputados a Cortes-, las Constituciones y las leyes electorales han definido todos los requisitos para que los ciudadanos pudieran manifestar su opción política en las urnas.

Nuestro derecho electoral actual está inspirado en las normas que hicieron posible la transición a un régimen democrático en 1977 y 1978. Por ello, muchos elementos electorales definidos en la Ley para la Reforma Política y en el Real Decreto 20/1977 de Normas Electorales se trasladaron, con las necesarias adaptaciones, a la Constitución de 1978 y a la LOREG.

De hecho, es de resaltar cómo el propio Decreto, que sirvió de base para la elección de las Cortes Constituyentes del 15 de junio de 1977, también se aplicó a las elecciones generales de 1979 y de 1982. Las claves sobre cómo se configuraron estas primeras normas electorales nos las proporcionó José Ramón Montero, catedrático de Ciencia Política de la UAM y catedrático de Derecho Político en la UCA, en esta entrevista.

De la convocatoria de las elecciones a la apertura de las Cortes Constituyentes

La propia Constitución, en su artículo 81, es taxativa: el régimen electoral general debe aprobarse por ley orgánica. Y ello supone definir qué contenido debe abarcar y cuál es su procedimiento parlamentario de aprobación.

El contenido. Por una parte, el Tribunal Constitucional ha interpretado la reserva de ley orgánica sobre “lo que es primario y nuclear”. Como veremos en breve, el contenido del régimen electoral general es muy amplio. Abarca, por lo tanto, más que el mero desarrollo legislativo de determinados conceptos electorales a los que se refiere la propia Constitución, como por ejemplo, al derecho de participación, garantizado como derecho fundamental en el artículo 23.1; la circunscripción electoral en el artículo 68; o la fijación de las causas de inelegibilidad e incompatibilidad y del control judicial de la validez de las actas y credenciales de diputados y senadores, recogidas en el artículo 70. 

El procedimiento. Por otra parte y en relación con el procedimiento parlamentario, dice la Constitución que “para su aprobación, modificación o derogación” se exigirá “mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Por lo tanto, el voto favorable de la mitad más uno de la Cámara Baja, es decir 176 diputados, se exige en la aprobación del texto por el Pleno del Congreso, antes de su remisión al Senado, así como en los supuestos de que la Cámara Alta introduzca enmiendas o apruebe un veto. Es decir, la última votación que se celebre el Congreso deberá aprobarse por mayoría absoluta. El constituyente quería así que la decisión sobre la norma que rige las elecciones sea fruto de un amplio consenso.

Siguiendo estos procedimientos, el Gobierno presentó un proyecto de ley en octubre de 1984, que se sometió a debate de totalidad en diciembre de ese año, al haberse presentado dos enmiendas a la totalidad de devolución y una de texto alternativo. Rechazadas todas las enmiendas a la totalidad, la Comisión Constitucional del Congreso debatió el texto a lo largo de tres sesiones los días 26 y 27 de marzo y 10 de abril de 1985, cuando quedó dictaminada y fue elevada al Pleno donde quedó aprobada el 18 de abril, por 239 votos a favor, dos en contra y dos abstenciones.

En su tramitación parlamentaria en el Senado, el Pleno aprobó el texto el 28 de mayo. Como introdujo enmiendas, el proyecto de ley orgánica regresó al Congreso para su aprobación final. Así, el Pleno de la Cámara Baja, en su sesión del 11 de junio, concluyó la tramitación parlamentaria de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en cuya votación final de conjunto obtuvo 261 votos a favor, uno en contra y tres abstenciones.

En los discursos parlamentarios quedó de manifiesto la importancia radical de esta norma para el buen funcionamiento de la democracia, por lo que era necesario que su texto definitivo fuera lo más consensuado posible. Y también se reflejaron debates como la proporcionalidad, el uso de los medios de comunicación social o el alcance que debía tener la norma en los procesos de carácter autonómico.

Como apuntaba Alfonso Guerra, vicepresidente del Gobierno socialista de Felipe González, -durante el debate de totalidad de la norma y haciendo referencia a sentencias del Tribunal Constitucional- “para que una ley merezca el calificativo de electoral” debe contener “el núcleo central de la normativa ateniente al proceso electoral”, es decir, “quién puede elegir, a quiénes y bajo qué condiciones, para qué espacios de tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial”.

Calificaba asimismo a la norma por su carácter de “globalidad” y como “instrumento de profundización de la democracia” y afirmaba que enmarcaba “las condiciones básicas” para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de sufragio.

Tres formaciones políticas expresaron su rechazo al proyecto a través de enmiendas a la totalidad, dos de devolución, firmadas por Euskadiko Ezquerra y por  Alianza Popular, y una tercera con la que el Partido Comunista articulaba una propuesta alternativa.

En cuanto a los argumentos para oponerse al texto, el diputado Juan María Bandrés, de Euskadiko Ezkerra e integrado en el Grupo Mixto, se oponía al texto apoyándose en un “problema de fondo”: “la falsa disyuntiva entre gobernabilidad y multiplicidad de partidos con representación institucional”, señalando que “la cuestión clave” de la ley electoral era “si abre o cierra canales de acceso al sistema político al recortar o no la proporcionalidad o aumentar la desproporcionalidad”.

Por el Grupo Popular, autor de la otra enmienda de devolución, tomó la palabra Óscar Alzaga, afirmando que “la legitimación de los gobiernos de las democracias pluralistas radica en las elecciones libres y competitivas” y abogó, en el marco de la regulación de los medios de comunicación, por una “modernización de las campañas electorales”, ya que, indicaba, en las democracias occidentales estas “se van alejando del viejo mitin, del viejo cartel y de la octavilla” y “van progresivamente circulando a través del empleo de la radio y de la televisión, que permiten una comunicación directa, extensa y sosegada”.

En nombre del PCE, formación integrada en el Grupo Mixto, Santiago Carrillo, defendió su enmienda de texto alternativo, donde afirmaba que el proyecto de ley no tenía en cuenta “suficientemente el principio de proporcionalidad” y para alcanzar un mayor grado de correlación entre votos y escaños, planteaba aumentar el número de diputados hasta los 400, máximo permitido por la Constitución, y sustituir la fórmula D’Hondt para el reparto de escaños por “la fórmula del cociente y del resto más alto, cuyos efectos mayoritarios, aun existiendo, no son tan marcados”.

Ya en el turno de fijación de posiciones, el diputado Marcos Vizcaya, del Grupo Vasco, apuntó que el proyecto de ley fue objeto de “un previo diálogo constructivo”, y Jesús Sancho Rof, del Grupo Centrista, señaló que lo importante era “que la Ley Electoral que salga de este debate tenga el máximo acuerdo posible para que, evidentemente, no pueda ser tachada por nadie como una ley que beneficia a un partido respecto a otro”. Por la Minoría Catalana, Josep María Trías de Bés, también esperaba que fuera un proyecto, “puesto que es de tal importancia, lo más consensuado posible dentro del arco parlamentario”.

Una vez aprobada la norma por las Cortes Generales, en junio de 1985, en estos cuarenta años, se han presentado 113 iniciativas -6 proyectos de ley y 107 proposiciones de ley- que planteaban en su título la reforma del régimen electoral general, habiéndose introducido modificaciones en el texto en 42 ocasiones.

Como ya se ha apuntado, la ley electoral se desarrolla a lo largo de 227 artículos -agrupados en seis Títulos, ocho disposiciones adicionales, otras tantas transitorias, una disposición derogatoria y una final. Pero, ¿qué materias concretas se regulan a lo largo de este extenso articulado? Pues, como se afirma en el propio preámbulo de la ley, todas aquellas que comprenden “el procedimiento de emanación de la voluntad mayoritaria del pueblo en las diversas instancias representativas en las que se articula el Estado español”.

El Título Preliminar incluye un único artículo, el primero, para delimitar su aplicación a las elecciones generales a diputados y senadores, a las elecciones municipales y a las europeas y se establece su carácter supletorio a la legislación autonómica en la materia.

A continuación, el Título I (artículos 2 a 153) recoge un conjunto de disposiciones que son comunes a todas las elecciones, como son los derechos de sufragio activo y pasivo, la administración electoral (detallando la Junta Electoral Central, las provinciales, de zona; así como las mesas y secciones electorales) o el censo electoral. También, entre estas disposiciones generales: los requisitos sobre la convocatoria de elecciones, el procedimiento electoral -como la presentación y proclamación de candidato-, la campaña electoral -que dura, con carácter general quince días- y el uso de los medios de comunicación durante la misma, las papeletas y el voto por correo, el escrutinio y el recurso contencioso-electoral, la financiación electoral y su control y las infracciones y delitos electorales, entre otras cuestiones.

El Título II (artículos 154 a 175) fija las disposiciones especiales para elegir a diputados y senadores, definiendo en primer lugar las causas de inelegibilidad e incompatibilidad y sobre todo el sistema electoral, quedando aquí detallados los elementos definitorios del mismo, como los 350 diputados que forman la Cámara Baja, la circunscripción provincial y el reparto de escaños en relación con la población, el umbral de representación (un tres por ciento de los votos emitidos en la circunscripción) y la fórmula de conversión de votos en escaños.

España tiene un diputado por cada 139.000 ciudadanos aproximadamente. Descubre en esta infografía interactiva los principales datos parlamentarios de los 27 países de la Unión Europea

A continuación, los 25 artículos, del 175 al 200, que componen el Título III, recoge las disposiciones especiales para las elecciones locales. Por ejemplo, en este caso, se reconoce el derecho de sufragio activo y pasivo a todos los ciudadanos de los países de la Unión Europea. Para poder reconocer esta ampliación del derecho fue necesaria la previa reforma de artículo 13.2 de la Constitución, para que no fuera incompatible con las previsiones del Tratado de Maastricht.

También se establece el número de concejales que se elegirá en cada municipio según su población. Así, un municipio de hasta cien habitantes que no funcione en concejo abierto tendrá tres ediles y una ciudad de 750.000 habitantes tendrá 29. Es en este Título donde también queda detallado los procesos de elección y de censura de los Alcaldes. A continuación, se establecen en los Títulos IV y V, respectivamente, las disposiciones especiales para la elección de los Cabildos Insulares canarios y de las Diputaciones provinciales.

Y así llegamos al Título VI (artículos 210 a 227), añadido en su totalidad por la Ley Orgánica 1/1987, de 2 de abril, que regula las elecciones al Parlamento Europeo. Y en concreto, entre otras cuestiones, se establece como causa de inelegibilidad y de incompatibilidad ser diputado o senador, por lo que no se pueden simultanear los escaños en Madrid y Bruselas. No obstante, cuando España se incorpora a las entonces Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986 y hasta la celebración de elecciones al año siguiente, los representantes españoles en el Parlamento Europeo fueron, por el contrario, diputados y senadores designados de manera transitoria por las Cámaras.

Como se ha expuesto, la LOREG es parte esencial del marco jurídico que hace realidad el principio democrático por el cual el pueblo participa en los procesos de toma de decisiones a través, entre otras fórmulas, de la elección de sus representantes. Los procesos electorales han evolucionado en estos cuarenta años y hoy, aspectos como la tecnología y el ecosistema mediático, entre otros muchos, abren nuevos retos, oportunidades y riesgos.

Vídeo de la jornada del 6 de junio