El debate parlamentario sobre cualquier asunto de interés general tiene una doble finalidad: ser cauce del pluralismo de todas las opciones políticas representadas, al mostrar los diferentes puntos de vista sobre cuestiones que nos afectan a todos, e intentar convencer al adversario político con sólidos argumentos sobre la idoneidad de la postura defendida.
Además, el intercambio de pareceres en las sesiones parlamentarias suele llevar aparejada la toma de decisiones que nos influyen a todos. Así, muchas de las iniciativas parlamentarias se votan, dando lugar a un nuevo documento parlamentario, salvo algunas de las destinadas al control al Gobierno, como las preguntas y las interpelaciones.
En definitiva, debatir y votar son dos caras de la misma moneda que permiten al órgano de representación, que tiene un carácter deliberante nuclear, alcanzar acuerdos que reflejen la postura de la mayoría otorgando a las minorías la posibilidad de expresarse.
Por ello, el uso de la palabra es uno de los derechos clave de todo diputado y diputada. Pero la regulación de cómo debe articularse el desarrollo de una sesión ha ido cambiando a lo largo de la historia parlamentaria, respondiendo a nuevas realidades de los actuales parlamentos.
Así, las modernos asambleas parlamentarias tramitan miles de iniciativas de toda índole: legislativas, presupuestarias…, siendo el control al Gobierno y la orientación política funciones donde se ha producido un mayor incremento. Por ello, en pro de la eficacia y la eficiencia del trabajo parlamentario, se impone una necesaria economía temporal. Otra realidad que incide en la estructuración de los debates es el papel de los grupos parlamentarios como ejes que vertebran la vida parlamentaria.
Una última idea que también subyace a la más detallada regulación de los debates puede ser evitar el filibusterismo, una práctica obstruccionista con multitud de ejemplos en los debates del Congreso de los Estados Unidos, y no tanto en España, y que consiste en alargar las intervenciones, a veces durante horas, con objeto de retrasar o bloquear la aprobación de una ley.
En todo caso, los principios del parlamentarismo racionalizado que impregnan las Constituciones europeas posteriores a 1945 y los reglamentos parlamentarios inciden no solo en la búsqueda de la estabilidad del Gobierno sino también en los debates parlamentarios, estableciendo límites a los tiempos de los debates.
Las normas de funcionamiento, que incluyen el desarrollo de los debates, los tipos de votación y las mayorías exigidas para aprobar cada iniciativa, están reguladas en la Constitución y los Reglamentos parlamentarios
En consonancia con los textos constitucionales y reglamentarios de los países de nuestro entorno, el Reglamento del Congreso de 1982 dedica su Título IV a las disposiciones generales de funcionamiento, y dentro del mismo, su capítulo tercero a la regulación de los debates parlamentarios. Un análisis de su letra y de la práctica parlamentaria arroja un conjunto de conclusiones, como son por ejemplo:
- Muchos debates se articulan en intervenciones a favor, en contra y, del resto de grupos, para fijar posición. Este modelo que se aplica a los debates de totalidad se usa como formato cuando no hay una regulación específica.
- El uso de la palabra se hace por un diputado, desde la tribuna o desde su escaño, que actúa como portavoz de la posición del Grupo Parlamentario. El Grupo Mixto y, en las últimas legislaturas, algunos otros grupos parlamentarios integran formaciones o sensibilidades políticas diferenciadas, que deciden repartirse los turnos de palabra.
- La dirección de los debates es facultad de la Presidencia de la Cámara, o de la comisión, que cuenta con amplios poderes, ya que otorga y retira la palabra, puede llamar al orden o a la cuestión, abrir un turno de alusiones o de réplica e, incluso, cerrar un debate si considera que el asunto está suficientemente debatido. Todo ello para garantizar el buen desarrollo de los debates y el derecho del orador a no ser interrumpido.
- El Gobierno tiene derecho a tomar la palabra en cualquier debate y, en general, sin límite de tiempo. Es una facultad a la que, con carácter general, accede la Presidencia del órgano al otorgarle el uso de la palabra.
- La posibilidad de tomar la palabra en el Hemiciclo se circunscribe a diputados y diputadas, miembros del Ejecutivo, parlamentarios autonómicos y al Defensor del Pueblo. En las comisiones, subcomisiones y ponencias, si pueden ser llamados a comparecer otras personas.
- Los tiempos de intervención son estrictos. El Reglamento contempla unos turnos generales de quince o diez minutos. Pero en las últimas legislaturas estos se han reducido a doce y siete, respectivamente, por acuerdo de la Junta de Portavoces y en respuesta al mayor número de grupos parlamentarios.
- En definitiva, si bien la regla general es limitativa, estableciendo unos tiempos tasados y restringidos, se otorga flexibilidad a la Presidencia del Congreso, para que el debate se adecue a las necesidades de la realidad política y parlamentaria.
Como hemos dicho, el derecho parlamentario -la regulación reglamentaria y de las resoluciones de la Presidencia y las normas de desarrollo- sumado a la práctica parlamentaria de estas más de cuatro décadas -en las que los representantes de los grupos a través de la Junta de Portavoces han dejado su impronta- han ido configurando unos tiempos de intervención para cada tipo de debate. Aproximémonos a ellos a través de las grandes funciones del Parlamento.
Los reglamentos parlamentarios contienen normas concretas para determinados debates, como los de totalidad. La Presidencia de la Cámara o del órgano que se reúne y la Junta de Portavoces, en relación con el Pleno, también poseen potestades para fijar los tiempos y orden de las intervenciones
Según establece el artículo 66.2 de la Constitución, las Cortes Generales –Congreso de los Diputados y Senado-, ejercen esenciales funciones constitucionales como son la aprobación de las leyes y de los presupuestos del Estado y el control de la acción del Gobierno. También toma decisiones en ámbitos tan diversos como el nombramiento de órganos constitucionales, la autorización de tratados internacionales o la orientación política del Ejecutivo, entre otras muchas. Vamos a ver cómo se desarrollan algunos de los debates parlamentarios que cumplen con estas funciones.
La elaboración las leyes
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La toma en consideración de las proposiciones de ley
La toma en consideración de las proposiciones de ley de comunidades autónomas
El debate de totalidad de las proposiciones de ley
El debate de totalidad de los proyectos de ley
Los proyectos de ley son iniciativas que parten del Gobierno y para lo que no se prevé debate de toma en consideración. Ahora bien, si en el plazo de enmiendas se presenta una enmienda a la totalidad, de devolución o de texto alternativo, entonces sí se celebra este primer debate en Pleno. El debate en este caso se desarrolla de la siguiente manera: primero un miembro del Gobierno puede defender el texto. Luego toman la palabra los grupos proponentes de las enmiendas a la totalidad, por doce minutos. A continuación hay un turno en contra de las enmiendas, también por doce minutos, al que pueden seguir los turnos de réplica, en su caso, por cinco minutos. Ya por último, el resto de grupos parlamentarios que no han intervenido pueden tomar la palabra por siete minutos.
Lo que se vota en este caso son las enmiendas a la totalidad. Primero las de texto alternativo en su orden de presentación, luego todas las de devolución de forma conjunta. Si alguna enmienda es aprobada, por mayoría simple, el texto del Gobierno no se tramita. Si además la que se aprueba es una enmienda de texto alternativo, será este nuevo texto el que continúe su tramitación parlamentaria.
El debate de totalidad de la reforma de un Estatuto de Autonomía
Todas las reformas estatutarias comienzan con un debate de totalidad que sirve para, como el debate de toma en consideración, que la Cámara decida si está de acuerdo con su tramitación. El debate transcurre de este modo: una delegación de hasta tres parlamentarios autonómicos defiende la propuesta por quince minutos. Luego toman la palabra los grupos parlamentarios de mayor a menor por siete minutos para expresar su posición. Si el Pleno acuerda, por mayoría simple, tramitar la reforma del Estatuto de Autonomía, esta comenzará su tramitación parlamentaria como ley orgánica, por lo que se exige mayoría absoluta para su aprobación en el Congreso. El procedimiento parlamentario se ajusta al de las proposiciones de ley y a lo que establezca el propio Estatuto.
El debate en comisión del proyecto o proposición de ley
Una vez que la iniciativa ha superado los debates de toma en consideración y, en su caso, de totalidad, continúa su tramitación en la ponencia, que emite un informe, y en comisión, que estudia el informe de la ponencia y las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios. La comisión puede actuar con competencia legislativa plena o no. En cualquier caso, en el debate toman la palabra los representantes de los grupos parlamentarios para defender sus enmiendas y mostrar su parecer sobre el texto. Luego se votan las enmiendas y quedan incorporadas al texto las que obtengan en todos los casos mayoría simple.
El debate del dictamen por el Pleno
El debate del dictamen por el Pleno es, en principio, el último paso del procedimiento legislativo en el Congreso, ya que el texto aquí aprobado se remite al Senado para continuar su tramitación. En este debate se prevé que un diputado de la comisión, si así lo ha acordado esta, presente el dictamen por un tiempo de doce minutos. Luego toman la palabra los grupos parlamentarios para defender las enmiendas que han mantenido vivas. Y por último el resto de grupos, para fijar posición. Estas intervenciones tienen una duración de máxima de siete minutos cada una. Finalizados los debates, se votan las enmiendas, que se consideran aprobadas por mayoría simple y, después, el dictamen, para el que se exigirá mayoría simple o absoluta, según sea una ley ordinaria u orgánica.
El debate de las enmiendas del Senado a un proyecto o proposición de ley
Luego se votan estas enmiendas. Las que consigan la mayoría simple se mantienen y en las que no, se regresa al texto anterior. Si la iniciativa es orgánica y se aprueba alguna enmienda es necesario someter el texto en su conjunto a una votación final en la que se exige mayoría absoluta. En el caso de que no se obtuviera dicha mayoría, se considera aprobado como ley el texto que aprobó el Congreso y remitió al Senado.
El debate del veto del Senado a un proyecto o proposición de ley
Cuando la Cámara Alta aprueba por mayoría absoluta un veto a un proyecto o proposición de ley, el texto regresa al Congreso para un último debate. Es el denominado debate del veto del Senado. En él, toman la palabra todos los grupos parlamentarios en orden según su número de diputados por un tiempo de siete minutos para fijar su posición sobre el veto. Luego se celebra la votación. Los síes son fotos a favor de la iniciativa y los noes, en contra. Y para levantar el veto debe haber mayoría absoluta de síes. En el caso de que no se obtuviera, se puede volver a intentar dos meses más tarde y en ese caso, para las leyes ordinarias, se levanta por mayoría simple.
El debate de convalidación o derogación de los reales decretos-leyes
El examen y aprobación de los presupuestos generales del Estado
La elaboración de las cuentas del Estado es una tarea exclusiva del Gobierno, pero su examen, enmienda y aprobación corresponde a las Cortes Generales, que tramitan el proyecto de ley siguiendo el mismo procedimiento que para otra iniciativa legislativa. No obstante y en relación con el desarrollo de los debates parlamentarios, hay dos momentos que tienen su particularidad.
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El debate de totalidad del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado
El proyecto de ley de los Presupuestos Generales de Estado tiene una primera lectura en este debate de totalidad, que se celebra independientemente de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad. Tanto el desarrollo del debate como los tiempos de intervención son diferentes por la importancia y extensión del proyecto de ley que regula las cuentas del Estado. Así, primero la ministra o ministro de Hacienda presenta el proyecto, y para ello no tiene límite de tiempo. A continuación los grupos parlamentarios que ha presentado enmiendas a la totalidad las defienden por un tiempo de treinta minutos. Las enmiendas solo pueden ser de devolución, ya que la iniciativa en este caso es exclusiva del Gobierno, por lo que no caben textos alternativos de origen parlamentario (sí enmiendas parciales durante su tramitación). Tras estas intervenciones se prevén también turnos de réplica por cinco minutos. El resto de grupos que no han pedido la devolución toman la palabra a continuación, por veinte minutos. Y es habitual que el titular de Hacienda cierre el debate.
Las enmiendas se votan en bloque y si se aprueban, por mayoría simple, el proyecto de ley se devuelve al Gobierno. En caso contrario, comienza la tramitación parlamentaria de las cuentas del Estado.
El debate del dictamen de los presupuestos por el Pleno
Finalizados los debates, se votan las enmiendas, que se consideran aprobadas por mayoría simple y, después, el dictamen, para el que se exigirá mayoría simple. Aprobadas, en su caso, las cuentas del Estado se remiten al Senado para continuar su tramitación parlamentaria.
El control de la acción del Gobierno
Junto a la legislativa y la presupuestaria, el control de la acción del Gobierno es la tercera de las funciones atribuidas expresamente a las Cortes Generales en el artículo 66 de la Constitución. El control al Gobierno es una función muy amplia que permite que las minorías fiscalicen la actuación del Gobierno en su conjunto y de los titulares de los departamentos ministeriales, y para ello se cuenta con instrumentos como la sesión de control y las comparecencias del Gobierno.
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La sesión de control: preguntas e interpelaciones
Las semanas que se reúne el Pleno, se reserva el inicio de la sesión del miércoles para las preguntas y las interpelaciones. Es la denominada sesión de control. En este caso los tiempos están muy tasados, lo que permite un debate ágil en el que se intercambian pareceres entre el diputado que pregunta o interpela y el ministro o ministra que responde.
Para las preguntas, el tiempo cronometrado es de cinco minutos en total, que se distribuye en dos minutos y medio para el diputado y para el ministro. Además, cada interviniente puede usar su tiempo en una o en dos intervenciones.
Y después de las preguntas, se debaten las interpelaciones. El diputado o diputada tiene, en primer lugar, un turno de doce minutos para interpelar al Gobierno. Luego responde por el mismo tiempo el ministro o ministra. Y cada uno cuenta con una réplica de cinco minutos. En total, 34 minutos máximo por interpelación.
Las comparecencias del Gobierno ante el Pleno
Todos los miembros del Ejecutivo pueden comparecer ante el Pleno a petición propia o a solicitud de la Cámara. En todo caso, también se prevén unas reglas generales para estos debates parlamentarios que luego se pueden ajustar para cada uno en concreto.
Así, comienza el debate con la comparecencia sin límite de tiempo del presidente del Gobierno o de uno de sus vicepresidentes o ministros. A continuación, toman la palabra los grupos parlamentarios en orden de mayor a menor, siendo el último en intervenir el grupo parlamentario que apoya al Gobierno. De este modo, en la XV Legislatura el primer grupo en hablar es el Popular y el último el Socialista. Sobre los tiempos de esta primera intervención de los grupos parlamentarios, la práctica parlamentaria los sitúa en diez o quince minutos, pero a veces se da más tiempo dependiendo de si la comparecencia es sobre un asunto concreto o sobre una pluralidad de temas. Concluida esta ronda de intervenciones, puede tomar la palabra el Gobierno de nuevo, y de nuevo sin límite de minutos. Y se abre a continuación una ronda de réplicas por cinco minutos, cerrando el Ejecutivo.
Los debates de orientación política al Ejecutivo
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El debate de las proposiciones no de ley en el Pleno
En la votación se exige mayoría simple. El texto que finalmente se vota puede ser en los mismos términos que lo presentó el proponente o, siempre que el grupo autor así lo decida, incluyendo enmiendas parciales o transaccionales.
El debate de las mociones consecuencia de interpelaciones urgentes
En la votación se exige mayoría simple. Y el texto de la moción que finalmente se vota puede ser en los mismos términos que lo presentó el proponente o, siempre que el grupo autor así lo decida, incluyendo enmiendas parciales o transaccionales.
